专家：应该从农民进城住房入手改革户籍制度

　　从农民进城住房入手改革户籍制度

　　陶然

　　今年中央一号文件和温总理政府工作报告都提出要稳妥地推进户籍制度改革，但户籍制度到底怎么改，意见不一。

　　有激进者主张取消户籍，代之以人口信息登记制度；有改良者主张通盘改革户籍制度及其相挂钩的社会保险、社会救助、子女就学、住房等福利制度。前者过于理想，后者牵涉太广，几乎无从下手。

　　在实践中，一些中小城市成为户籍制度改革的先行者，推行“购房入户”；而在不少大中城市，还增设学历、就业乃至投资等方面的“准入门槛”。近几年，不少地方还把户籍改革对象界定为本地的失地农民或土地将要被征用的“潜在失地农民”。

　　笔者认为，在现有户籍制度改革政策讨论和实践中，仍存在不少误区。从政策讨论看，大多数意见或忽视了户改中地方政府的激励问题，或对现阶段户籍制度改革应该改什么存在基本误解。从政策实践看，各地推行的户改试点都存在一定局限性。

　　首先，户籍改革要改什么？这要先回答“城市户口”意味着什么？随着就业市场化，与就业相关的各种社会保险，即所谓“五险一金”，逐渐开始与城市户口脱钩。因此，雇主如果为其雇员上了这些保险，则不管后者是否有本地城市户口，都可以享受。特别是最近跨区养老保险接续政策出台后，这一点更不成问题。

　　因此，目前城市户口主要意味着由城市政府所提供、与城市户口相联系、具有排他性的三项公共服务：以城市最低生活保障为主的社会救助服务、以经济适用房和廉租房为主的补贴性住房安排以及城市公立学校平等就学权。明确这一点，户籍改革就既不像一些城市和省份进行的所谓“户籍改革”那么简单——通过发几个文件就取消了“农业户口”和“非农户口”， 而改成“城市常住居民”和“农村常住居民”；也不像一些意见认为的那么复杂，以至于要全面推进包括社会保险在内的体制改革。只要解决流动人口在本城市的低保、子女就学和住房保障问题，户籍改革就取得了突破。

　　其次，只进行中、小城市户籍改革有没有意义？答案是有，但非常有限。中小城市是指50万人口以下城市，而很多大城市乃至特大城市已经吸纳了大量来自农村和其他城市的流动人口。大城市创造很多就业机会是一个现实，也是中国目前发展阶段要遵循城市规模经济和集聚经济规律所决定的。实际上，自上世纪90年代末以来，中小城市户籍制度改革在很多地方早就开展过，却没有得到太多响应。在发达地区的中小城镇，户籍改革往往针对本地区内、最多是本省内的农村居民，而本地农民如要获得小城镇户籍，还往往要放弃农村土地和二胎指标，所以农民基本没有什么积极性。而在欠发达地区，中小城市往往缺乏稳定的就业和发展机会，公共服务水平也比较低，大部分农村人口宁愿外出去发达地区打工，也不愿意落户。

　　第三，户改政策和推进步骤是否应该由地方自行决定？答案是否定的。因为若无来自中央的政策、压力乃至资源，跨区户籍改革将很难推进。不妨观察现有的各地户改政策，可以看到其主要对象是本辖区内的流动人口，有时甚至只覆盖本地失地农民，后者还往往是在低价征收农民土地之后才进行。但是，我国人口迁移有相当比例是跨区域迁移，所以，完全由地方推动户改势必很难覆盖到大量来自外地的流动人口，毕竟为外来人口提供这些服务是要花钱的。除非中央在要求地方启动户籍改革的同时给地方转移支付或政策激励，否则地方政府将很难有积极性进行有实质意义的改革。

　　第四，户籍制度可否很快被“取消”吗？答案仍然是“否”。因为现阶段我国城市中的流动人口已超过两亿，而把与城市户口相关的福利一下子提供给所有流动人口并不现实。因此，要推进户籍改革，需要设定一定的户籍准入条件，如在本城市工作达到一定时间、月收入超过某个水平等等。需要指出的是，这类标准远低于现有大部分地区的户籍准入标准，而且一旦设定后不应轻易变动，有助于现有的大量城市存量流动人口通过努力工作和创业逐渐达到准入标准并获得城市户口。一旦设定上述标准，还可防止农村尚未流转出的人口在短期内大量涌入城市。

　　最后，户籍制度改革的突破口选择至关重要。包括农民工在内的流动人口在城市定居的过程中面临的最大问题是住房问题，相比之下，为流动人口提供城市低保以及为其子女提供城市公立学校的平等就学权成本要低得多。所以，我建议政府把外来人口住房问题作为户籍改革的突破口，而这可以通过配套的土地制度改革来有效实现。

　　首先，政府可以考虑允许城郊的农村集体建设用地入市，这就会有效地降低城市的地价、房价，使得外来流动人口中较高收入的群体能够有能力购买产权房；其次，也是更重要的，是突破目前我国各地“城中村”、“城郊村”大拆大建转为国有土地后只搞商品房开发或工业区建设的改造模式，而借鉴我国台湾地区行之有效的“区段征收”和“市地重划”经验，并通过城市规划手段来将这些地段改造成具有较好基础设施、体面生活环境的出租房集中区。如果能够做到上面两点，就可以在政府不投入财力去建设廉租房的情况下，通过市场机制来提供流动人口可支付得起的产权房和租用房。这样不仅有效地改造了城中村，保护了城中村原有农民的土地权益，还创造性地解决了流动人口住房问题。

　　（作者系中国人民大学经济学院教授）