《瞭望》文章：我国政府采购法律体系亟待完善

　　《瞭望》文章：我国政府采购法律体系亟待完善

　　采购计划不透明折射出的，仍是当前政府采购法律制度在诸多方面存在重大欠缺的现状

　　文/熊文钊郑毅

　　3月1日，《广东省实施<中华人民共和国政府采购法>办法》（以下简称《办法》）正式实施，全国首部地方性政府采购法规由此诞生。与此同时，《中华人民共和国政府采购法实施条例》（以下简称《条例》）也以征求意见稿的形式见诸网端——这意味着，继《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《采购法》）于2003年1月1日正式实施以来，我国政府采购制度已经初步形成了“中央立法——地方立法”并举的初步完备的法律体系。

　　完善政府采购法律制度体系，是建立健全防止利益冲突制度的一个组成部分。毋庸置疑，法律规范的日趋充实在一定程度上标志着政府采购法律制度的进步，然而在“立法易，不立法难”的大背景下，法律规范数量的增加和层级的丰富，是否就必然证明了我国政府采购法律体系的完善化、科学化？易言之，我国政府采购法律体系完善的实现具体应当如何切入？内部结构的优化应当是其中一个不可或缺的方面。

　　从内部结构的优化看，是指政府采购法律制度的各组成部分是否在统一的框架下构成了相互促进、互为补充的有机的动态整体，既把政府采购法律事项的基本问题完整周延，又将彼此间的重复、冲突现象控制在最小的限度之内。

　　基于当前我国政府采购制度的现状，可以从质和量两个维度的层面对该问题进行展开分析。

　　从量上而言，主要从有关规范之间的重复和冲突两个方面切入。其一，当前各政府采购规范之间存在诸多的重复现象。如，广东省新出台《办法》的第二条、第六条几乎就是《采购法》第二条和第十条的翻版。这种不同效力层级规范之间的重复情况，虽然在一定程度上有利于对于重要概念、制度进行强调和深化，但总的来说其实是无端地重复立法浪费了大量的社会资源，实在弊大于利。其二，当前各政府采购规范之间还存在诸多的冲突现象。一方面，从积极冲突的角度来说，不同层级的政府采购规范之间存在许多明显的矛盾——一般是下位法出于修正、完善的需要与上位法规定予以直接抵触。如，《采购法》第三十五条明确规定：“货物和服务项目实行招标方式采购的，自招标文件开始发出之日起至投标人提交投标文件截止之日止，不得少于二十日。”而《条例》第三十九条却又加了“但书”，即“但符合下列情形之一的，自招标文件开始发出之日起至提交投标文件截止之日止的期限可以适当缩短，但最短不得少于十日”，明显突破了《采购法》“不得少于二十日”之规定。又如，《条例》第八十四条规定实施监督检查的主体是“县级以上人民政府财政部门”，而广东省《办法》第五十四条、第五十五条则将实施监督检查的主体规定为人民政府和人大，财政部门扮演的只是“协作配合”的角色而已。另一方面，从消极冲突的角度来说，对于一些比较重要的制度，目前各级政府采购法律规范都采取了回避的态度，造成制度实践的重大缺漏。当然，我们也不能强求下位法在上位法作出原则性规定的前提下取得制度突破，但是诸如此类的各相关法律规范之间的消极冲突现象却实实在在地对政府采购制度的完善进程产生了巨大的阻滞作用。

　　从质上而言，可从如下两个角度进行分析。其一，在纵向的层面，各级政府采购法律规范应当逐层递进。这就要求：首先，下位法对于上位法实现科学细化，使得较为抽象的制度构架通过具体实施办法的制定而日趋丰满、充实。其次，下位法对上位法实现切实的优化，即对于上位法不尽完善之处，下位法应当在不违背一般法制原则的前提下进行有益的修正、完善与提升。当然，这往往要求上位法提供原则性的指向以划定下位法实现优化效用的充裕的制度空间。再者，下位法结合具体实践作出规定以提高整个政府采购法律制度的现实操作价值。例如，广东《办法》第四十五条规定供应商对政府采购有异议可申请废标，实现了对2009年引发热议的“格力废标门”事件积极的立法回应。虽然突破了《采购法》废标权为采购人所专有的规定，但却完全符合《采购法》第一条“规范政府采购行为，提高政府采购资金的使用效益，维护国家利益和社会公共利益，保护政府采购当事人的合法权益，促进廉政建设”的总体要求。

　　其二，在横向的层面，各政府采购相关制度的构建应当互为映鉴、互为补充。这就要求：首先，应当对政府采购涉及到的具体制度具有明确的判断，并对相关制度的理论问题进行深入研究；其次，对政府采购涉及的各项制度的构建进行整体的把握和宏观的规划，使得制度构建之初即体现良好的外在一致性和内在有机性。再有，当不同制度之间的契合与衔接发生问题，影响到政府采购制度整体效果的实现时，能够根据一套既定的解决方案实现矛盾的消弭和效用的维持，从根本上来说，这一目标还是需要仰仗国家层面的、统一的、科学完善的《政府采购法》来实现。