来源：新周刊-财新网
国务院通令年底前清理地方融资 6月10日为界“新老划断”
融资平台清理难划线
在建设型政府的强大惯性和冲动下，让政府投资减速、量力而为，这样快速的转变并非易行
□ 本刊记者 霍侃 | 文
中央政府希望对举债融资规模迅速膨胀、偿债风险日益加大的地方融资平台公司作个了断。
6月10日，国务院下发通知，要求地方各级政府对融资平台公司及其债务进行一次“全面清理”，并按照分类管理、区别对待的原则，处理债务偿还和在建项目后续融资问题。通知要求地方政府12月31日前将相关情况上报国务院。
“地方债务风险最怕的是心中无数，这次通知发出了一个强化管理的信号。”财政部财政科学研究所副所长刘尚希认为，提高地方政府债务的透明度是最有效的风险控制方法，首要的是明确债务确认标准。
但是，融资平台公司事关各地投融资及拉动地方经济增长的各类项目建设，与地方财政均有或明或暗的联系，在建设型政府的强大惯性和冲动下，让政府投资减速、量力而为，这样快速的转变并非易行，并且，在地方政府举债这个“前门”未开的情况下，融资平台的“后门”能否堵上，更是存疑。
谁能清理？
目前，对于地方融资平台的债务规模，尚没有全口径的准确统计，仅有银监会统计出了截至2009年底的融资平台贷款负债规模，约为7.38万亿元。
此次国务院计划对融资平台公司债务进行“全口径摸底”，纳入此次清理范围的，不仅包括融资平台公司直接借入的债务，还包括拖欠或因提供担保、回购等信用支持形成的债务。
根据国务院的安排，融资平台债务清理的责任主体是地方各级政府。但是，一位省政府金融办的负责人向本刊记者坦言，地方政府对此积极性不会太大，“融资平台跟地方财政有关，在强调风险的时候，地方政府能愿意说吗？”
刘尚希告诉本刊记者，地方政府公开债务的意愿不强，其中一个原因是，担心债务规模较大影响进一步融资；另外，也担心把前几届政府形成的债务都算在现任头上，“所以都‘包着’（债务）”。因此，对不同期限的历史债务应该分清责任，“这些前提性问题解决了，地方债务公开透明才有可能”。
通知下发一周之后，山西省和江西省财政厅的相关负责人均告诉本刊记者，还没有看到国务院的上述通知。
此前，银监会率先对融资平台债务进行了摸底，并要求商业银行在6月底之前完成融资平台贷款的全面清理。
统计显示，在2009年9.6万亿元的新增银行贷款中，融资平台贷款占到了34.5%。
不过，实际操作中银行也面临问题。一位大型国有银行贷后管理部门负责人对本刊记者说，一家融资平台从多家银行获得贷款，而且银行地方分行面对有地方政府背景的融资平台公司没有足够的话语权，所以很难了解融资平台的整体负债情况。他认为，应该由财政部门来把握地方融资平台的负债情况。
国务院在通知中要求财政部要会同有关部门，加快建立融资平台公司债务管理信息系统、会计核算和统计报告制度，以及融资平台公司债务信息定期通报制度，实现对融资平台公司债务的全口径管理和动态监控。
新老难划断
根据建设项目性质和偿债资金来源，地方融资平台公司债务将被分为三类，即因承担公益性项目建设举借、主要依靠财政性资金偿还的债务；因承担公益性项目建设举借、项目本身有稳定经营性收入并主要依靠自身收益偿还的债务；因承担非公益性项目建设举借的债务。
以通知下发日6月10日为界，国务院将对地方融资平台公司债务和融资方式实行“新老划断”：存量债务要按照协议约定偿还，不得单方面改变原有债权债务关系，不得转嫁偿债责任和逃废债务。
通知下发以后，经地方政府审核确定，还款来源主要依靠财政性资金的公益性在建项目，除法律和国务院另有规定外，不得再继续通过融资平台公司融资，应通过财政预算等渠道，或采取市场化方式引导社会资金解决建设资金问题。
相应地，不同类别的融资平台公司也将面临不同的命运。对于第一类融资平台公司，今后不得再承担融资任务。这类平台在明确还债责任、落实还款措施后，被划入妥善处理之列。
对于第二类融资平台公司，通知要求地方政府在落实偿债责任和措施后剥离融资业务，不再保留融资平台职能。
“估计地方政府会清理关闭一部分融资平台公司，部分债务将被转移。”上述大型国有银行贷后管理部门负责人说。
未来可以保留的融资平台公司是，承担有稳定经营性收入的公益性项目融资任务并主要依靠自身收益偿还债务的融资平台公司，以及承担非公益性项目融资任务的融资平台公司。
新老划断意味着，今后公益性且自身没有收益的项目融资将受阻。
上述国有银行贷后管理部门负责人说，今后融资平台贷款，有一些肯定就不能做了。事实上，从二季度开始，部分银行对于自身无经营收入、完全依赖财政资金偿还贷款的融资平台，已经停止新增授信。
部分融资平台公司将不能发行城投债。2009年发城投债的融资平台中，自身几乎没有收益、收入主要来自财政补贴的公司为数不少。
“差不多有50%发城投债的公司是这类。”一位评级公司资深分析师向本刊记者透露。
而公益性项目能否吸引社会资金，上述国有银行贷后管理部门负责人称，“商人是逐利的，如果没有一定的收益，很难引导社会资金进入公益性项目”。
对此，中诚信国际信用评级有限责任公司高级分析师郭承来也不表乐观，“没有还款来源的公益性项目，谁愿意做？只能通过财政资金进行。”他认为，以后要么政府需要拿出更多钱用于公益性项目，要么放缓投资节奏，“现在看来，节奏放缓的可能性更大，因为地方财政没有那么多钱”。
上述国有银行部门负责人表示，近两年纳入政府投资计划的项目，有一些可能是若干年后才需要做的，还有重复建设的、条件尚不具备的，“这些就要缓一缓”。
公益项目谁建
即便是可以继续举债的融资平台公司，地方政府不得再进行违规担保承诺，以财政性收入、行政事业等单位的国有资产，或其他任何直接、间接形式为融资平台公司融资行为提供担保，都被禁止，地方政府仅在出资范围内对融资平台公司承担有限责任。
国家发改委相关部门负责人接受本刊记者采访时说，这对今后发行城投债会有一些影响。此前发行的城投债中常见BT模式（建设-移交，即城投公司代建、最终由地方政府回购）下的应收账款质押，是以财政收入提供间接担保，“新的债就不能再这么做了”。
“现在排队等着发城投债的公司，接下来可能会有一大批公司需要更换担保方式。”郭承来说，因为BT模式的前提就是，项目是公益性的，本身没有现金流，依赖政府资金偿还。
分析人士认为，通过严格制止地方政府担保，把政府和融资平台的关系撇清楚了，但是最关键的问题还是没有解决，即没有收益的公益性项目，建设资金从何而来？毕竟，资金有困难的主要还是这类项目。
地方政府投资冲动与财政约束的矛盾，极可能导致一些规避政策的行为。在熟悉城投债运作的人士看来，公益性和非公益性项目的界限并非不可逾越，部分公益性项目经过包装也可以转换成有经营收入的非公益性项目，只是这类能转换的项目估计数量不会很大。
前述省政府金融办人士则坚持认为，“没有不挣钱的公益性项目，关键看政府怎么安排”。政府可以承担使项目达到盈亏平衡点的前期投资，之后项目吸引社会资金来做，这样就可以盈利。
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