香港导游强制购物风波面面观

　　汹涌民意之下，在深圳暂避了几天风头的“恶导游”阿珍7月27日回到了香港，通过传媒公开向内地游客和香港市民道歉。香港长期实施自由经济政策，政府严守底线，除非形势紧急，不会介入或者干涉市场的定价行为。因此，可以大胆推测，特区政府不会去规制旅行社的“定价”，而是会让市场去自发调节，优胜劣汰。但同时会严格规范旅行社的“行为”，明文规定其不能做的事情并设定法律责任

　　胡健

　　最近的香港导游强制购物事件，自从“阿珍辱骂内地游客”的视频上传到网络，就如同平静的池塘丢下一块巨石，点燃了网民火热的情绪。内地从南到北的十多家媒体异口同声，口诛笔伐；国家旅游局也很少见地发出了旅游警示；绝大多数民众都将矛头对准了“阿珍”。就连香港的主流媒体，也以“阿珍”为耻，认为这一事件使香港蒙羞。

　　汹涌民意之下，在深圳暂避了几天风头的阿珍7月27日回到了香港，通过传媒公开向内地游客和香港市民道歉。阿珍的行径固然让人气愤，也必须承担相应的责任；但把怒气都撒在阿珍身上又是否客观、公平呢？是的，在内地游客的眼中，阿珍是个恶导游；但在家人和朋友眼中，阿珍又是一个可怜的单亲母亲，是一个孤立无援、辛苦打拼的新移民；而在整个旅游产业链中，阿珍又处在最底层，不仅没有底薪，还要向旅行社交纳不菲的费用，只能靠购物回扣和游客小费来过生活。

　　其实，强制购物已经成为旅游业的一个“潜规则”，不仅是在香港，在内地的不少地方也是大行其道。我们与其情绪化地将矛头对准“阿珍”，不如理性、深刻地检讨一下两地的旅游监管制度，看看问题出在哪里，再寻求治理之道

　　罪魁祸首“零团费”

　　“阿珍事件”发生后，各个方面都将矛头指向了“零团费”。旅游发展局资料显示，目前只有15%的内地访港团，是参加团费合理及品质有一定保障的优质诚信游，其余85%都是参加低团费的旅行团来港。不少低价团的团费连支付机票、酒店的费用都不够，但香港旅行社却乐此不疲地接待这些旅游团，甚至愿意支付“人头费”接团，原因就是可以将旅客带到指定购物点购物，赚回相当数量的佣金。部分旅行社为避免因旅客购物消费不足而亏本，更将风险转嫁至导游身上，要求导游垫付多方面的费用，或令导游以旅客购物来回扣支薪等；而导游往往因议价能力低，只好接受这些不合理条件。但此举却令导游有很大的诱因要求旅客增加购物，成为不断发生冲突的导火线。总之，“零团费”这种以“回扣”为主的经营模式，形成了旅行社、导游向旅客施压购物的恶性循环。导游和旅行社失去了为旅客提供旅游服务的角色，沦为替店铺提供客源的代理，有违行业的基本操守。

　　立法能够管住“零团费”吗

　　特区政府商务及经济发展局局长刘吴惠兰宣布，特区政府与旅游业议会已成立专责小组，重点研究“零团费”及导游服务规管事宜，9月底前完成报告并提出解决问题的建议。有不少人士建议，既然“零团费”是导致强制购物的重要原因，就应当立法严禁“零团费”。那么，是不是通过立法禁止就能管得住“零团费”呢？

　　出现“零团费”的根本原因，不在于充满诱惑和技巧的营销手段，而是客观存在的市场需求。内地是一个庞大的游客市场，当然也有不同的层次和需求。既有少部分注重休闲、旅游品质的高收入群体，也有大量热衷观光、购物的中低收入群体。针对前者，“零团费”乃至“负团费”是打动不了的，他们只会选择自由行或者高品质的“纯玩团”；只有后者，才是“零团费”、“低团费”的目标群体，他们的收入并没有高到随心所欲，但又很想出来游玩；所以只要价格有吸引力，哪怕行程中安排购物等非旅游项目，也会欣然接受。因此，“零团费”、“低团费”并不是通过简单的立法就能彻底禁止的，因为这不仅是一种营销模式，也有现实的市场需求。内地的《旅行社管理条例》明文规定，严格禁止旅行社低于成本报价，但“零团费”、“低团费”仍然是屡禁不止，就是这个原因。即使香港也立法规管“零团费”、“低团费”，这种行销手段还会通过折扣、返点、赠送礼品等形式变相出现，最终还是治标不治本。

　　真正需要监管的，恰恰不是“零团费”、“低团费”这一形式，而是其实质内容。换句话说，旅游政策应当允许“零团费”、“低团费”的存在，满足市场的客观需求，但要从制度上明确，旅行社可以在双方合意的前提下安排购物行程，通过向零售商收取“人头费”的形式来弥补亏损甚至达到盈利，但要严禁给游客设定购物总额、向游客强制推销商品。如果旅行社和导游按照游客的购物金额向零售商收取“回扣”，应当将其视为一种变相的腐败行为，有关反腐机构就应当及时跟进。

　　香港长期实施放任、不干涉的自由经济政策，政府严守底线，除非形势紧急，不会介入或者干涉市场的定价行为。这一点也与内地有所不同。因此，可以大胆推测，特区政府不会去规制旅行社的“定价”，而是会让市场去自发调节，实现自由竞争，优胜劣汰。同时，会严格规范旅行社的“行为”，明文规定其不能做的事情并设定法律责任。其实，政府需要做的，就是当好“守夜人”，加强消费宣传与指导，针对存在的消费欺诈和陷阱，及时发出消费警示；对发生的消费纠纷，一方面依法严厉追究违法责任，另一方面提供公平合理的救济机制和调处机制。

　　监管模式要不要改进

　　“阿珍事件”发生后，很多人都质疑香港的旅游监管体制，认为该事件绝非仅仅由个别从业人员的操守引起，要彻底解决问题，就必须正本清源，改革监管体制。

　　目前香港有三大机构涉及旅游业，第一家是官方的旅游事务署，隶属于特区政府商务及经济发展局，负责旅游设施及政策事务；第二家是半官方的旅游发展局，负责宣传推广；但是，最关键的监管工作却落在了由业界组成的行业自律组织“旅游业议会”身上。

　　以前常说，具有官方背景的行业协会，脱离不了“二政府”的影子，仍然是用行政的方式来管行业，起不到服务和自律的作用。但是，真正独立的行业协会，在没有监督时却很有可能蜕化为另一个利益集团，只顾短期利益不管长远发展，疏于监管，不管自律。“旅游业议会”就是一个很典型的例子，其成员本来就是香港各大旅行社，让自己人来管自己人，都不愿意下重手去处罚，又怎么能管得好呢？

　　此外，香港大部分导游都没有固定工资，部分人还要贴钱向旅行社“购买”内地入境团，各界一直呼吁为导游设定固定底薪制度，但在旅游业界的抵制下，最后不了了之。由此可见，在涉及各大旅行社利益时，作为自律行业组织的“旅游业议会”根本没有发挥应有的作用。

　　因此，“阿珍事件”的出现，与香港的旅游监管体制也有一定的关系。“旅游业议会”名为行业自律组织，实则是各大旅行社利益的代言人，不敢管也管不好；特区政府的旅游机构只管制定政策和负责推广，没有行使起必要的监管职权；这才导致了强制购物事件屡屡出现，得不到根本解决。

　　跨境合作乃是关键

　　讲一句公道话，“阿珍事件”的出现，板子也不能全打在香港身上。因为大多数内地游客都是在本地报团后才到香港旅游的。因此，虽然出现问题的是香港旅行社，但也不能忽视对作为“发包方”或者“委托方”的内地旅行社的监管。这些内地旅行社，是否与游客签订了基于双方合意的合同，合同是否有格式条款，有没有向游客提前告知购物安排，接团的香港旅行社及其导游是否有合法的资质和良好的信誉，都应当进入内地旅游监管者的视野。如果内地旅行社用低于成本的价格甚至是“零团费”、“负团费”来招徕游客，破坏市场竞争秩序，更应当依照反垄断法和反不正当竞争法予以严惩。香港与内地还要建立信息通报机制，香港应当及时向内地有关部门通报被取消资质或者投诉率较高的旅行社名称，通过内地有关部门公示消息，提醒内地旅行社谨慎选择合作伙伴；内地也应及时向香港的有关机构通报违法的旅行社名称，香港的行业自律机构应当发挥作用，及时制止业内旅行社与违法的内地旅行社合作。

　　“名声口碑”最重要

　　香港虽有天然良港，但地方却很小，也没有什么自然资源。香港之所以能够成为世界瞩目的城市，绝对离不开几十年里打拼出来的“名声”和“口碑”。可以说，“名声”和“口碑”是香港的金字招牌，是最重要的资源，需要好好珍惜和善加维护。

　　正因为物美价廉、服务热情，加上免税港的优势，才使得香港赢得“购物天堂”的美誉，吸引了大量游客。时至今日，旅游业已成为香港经济重要支柱，关系到旅游、零售、饮食、娱乐多个劳动密集型行业，不仅给香港带来了丰厚的商机，也给市民提供了大量就业机会。与旅游相关的收入已占香港本地生产总值的十分之一，可以说是举足轻重。

　　因此，香港如果不能妥善处理好“阿珍事件”，并以此为契机检讨旅游监管体制，清理整顿好旅游行业，而是放任害群之马继续损害香港旅游业的美誉，必然会丧失内地这个全世界都瞩目的大市场，也会让“购物天堂”、“旅游胜地”的好名声一落千丈，最终影响的是香港全体市民的福祉。

　　笔者的香港朋友Michael在博客上留言说：“网上流传谩骂内地旅客和强迫他们购物的女导游，并不代表我们香港人。我们决不能姑息这些绝对少数的害群之马，破坏我们几十年辛苦建立的“旅游天堂”形象。欢迎各位继续来香港玩；如果我有空，可以当你们称职的导游！”这也代表了大多数香港市民的心声了吧！

　　(《华东法律评论》编辑、清华大学法学院博士生)