专家分析新拆迁条例“难产”

　　人民网北京8月13日电（记者常红）《国有土地上房屋征收与补偿条例(征求意见稿)》（简称新拆迁条例）公布至今，已过半年。新拆迁条例何时出台？人民网记者连线国务院法制办有关人员采访时表示，此条例不同于其他法规条例，不会匆忙出台，因为涉及的群体较大，利益很广，所以要非常慎重，目前各项工作仍在有序开展，但出台时间尚未确定。

　　中国社科院法学所研究员渠涛接受采访时表示，拆迁与土地征收在法律上属于对所有权人拥有的“物权”的“剥夺”，不动产的土地与房屋的管理部门是国土资源部和建设部，两部门之间的协调一直存在问题，城市房地产登记部门一直不能统一是现实中的问题的具体表现。

　　中国人民大学法学院教授刘俊海认为，拆迁要实现制度创新，牵涉到利益格局调整，涉及到地方政府的政绩及GDP，影响到社会稳定，出台肯定会需要一个相对较长的过程。

　　土地与房屋的管理部门职能尚未厘清

　　“《物权法》规定：为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”针对新拆迁条例出台难在何处？渠涛分析认为，从以上规定不难看出，拆迁与土地征收在法律上属于同一性质的问题，就是对所有权人拥有的“物权”的“剥夺”。基于这一点，拆迁也应该与土地征收一并考虑法律制度的设置。而目前，由于国内行政管理机关的设置，在法律上同属于不动产的土地与房屋的管理部门却不同，一个是国土资源部，一个是建设部，且两个部门之间的协调一直存在问题，城市房地产登记部门一直不能统一起来就是这个问题在现实中的具体表现（这一点上海做得比较好）。因此，新拆迁条例的必须把土地征收方面的法律法规完善配套，由此可以想象这之间的协调还需要时间。

　　“从法律体系的建构考虑，应该将土地征收一并立法，而能承担这个任务的应该《城市房地产管理法》，即通过修改实现这个目的（被征收后的土地即成为国有土地，而且基本是被城市化了的地区，因此也应该属于“城市土地”管理的范畴）。” 渠涛分析说。

　　“中央提出以人为本的科学发展观，本次条例修改内容实现向被拆迁人倾斜，这是肯定的，包括他们的物权。”中国人民大学法学院教授刘俊海认为，新拆迁条例之所以“难产”，主要是因为条例涉及地方政府、开发商和拆迁户三方的利益博奕问题，一项大的制度创新，牵涉到利益格局调整。开发商之间会有一些不同意见，此外还要征求地方政府意见，涉及到地方政府的政绩及GDP，影响到社会稳定等等，出台肯定也需要一个相对长的过程。“精工出细活，时间长一点，对立法质量提高，未尝不是件好事，但是不能半途而废。”

　　公共利益商业利益混杂 程序正义是最终底线

　　在界定城市房屋拆迁是属于公共利益还是商业利益方面，渠涛表示，拆迁与土地征收应该有“强制性”与“协商性”两种。“强制性”或包括带有“强制性”的，应该以公共利益为启动条件，而“协商性”则是以商业目的为启动条件或称背景。目前，我国普遍的认识，只在于前者，而没有对后者引起足够的重视。

　　“所谓公共利益与商业利益的划分在各国都是非常令人头疼的问题，理论研究也是众说纷纭，可谓百花乱放。从这种研究状况也可以看出划分两者的标准极难界定。”渠涛举例说，一个可居住几千人或更大的小区内，在还没有任何商业服务设施的时候，一个小商店或小餐馆的建设项目也应该属于公共利益，可一旦这种设施多起来之后，这种立项就不可能再是公共利益了。因此，各国在公共利益的界定上，基本上以“程序正义”代替“实质正义”，这就是说，程序上做到合理就可以界定。但是，程序也可能被某些人，特别是对该项目有利益的商人操作，最终的结论还是只是能以程序正义作底线。

　　“目前的问题在于公共利益界定难，现在以商业利益为拆迁的占多数，往往是打着公共利益的旗号进行着商业拆迁。”在刘俊海教授看来，最难的是法律没有对公共利益进行明确界定，许多城市拆迁也被视为公共利益。实际上是很多是商业利益和公共利益混杂在一起，导致了公共利益在一定程序上的提升。

　　拆迁程序比较混乱 应群众利益优先

　　如何减少强制拆迁事件发生？刘俊海认为，目前拆迁引发的恶性事件发生主要原因是拆迁程序比较混乱。一般程序是国家应当按市场价格把地征回之后，确认为公共利益进行听证程序，再“招拍挂”卖给开发商。如果地还没买回来就开始拆或“招拍挂”，就如同“婚姻关系没解除就又与别人同居”，这程序不顺，也是不合法的。“公共利益界定模糊，程序紊乱，深层次就是利益格局问题，是政府利益、开发商利益优先还是群众利益优先？这个问题不言自明。”

　　“我对此条例抱有谨慎的乐观态度，希望国务院法制办能感受到公众压力和动力。”刘俊海说，因为新条例征求意见稿已向全世界公布，不修改是不可能的，但是否象我们期待的那样快，那样好还很难说。

　　“新拆迁条例会不会"胎死腹中"只有立法者或上帝知道，在今天作为立法基础的理论研究日趋成熟，现有法律法规已改往日严重缺失的局面的时代，立法不必再象过去那样“匆忙”，更应重视整体的体系建构，避免以行政管理权的划分为基础的重复立法。”渠涛进一步解释说，“从这个意义上说，尽管城市拆迁中亟待解决的问题多多，但是如果本来就是个畸形儿的话，"胎死腹中"比顺利生产更好。况且，国家最近关于城市房地产出台一系列政策究竟会稳定在什么程度以及今后的方向等都会直接影响到土地征收和拆迁法律制度的价值取向。”