马克·沃伦：中国式“治理驱动型民主”

　　转型正在造就一个更加民主的政府，即使它没有多党选举

　　文| 马克·E.·沃伦（Mark E. Warren）

　　像所有来上海的游客那样，我对中国的一些基本情况有所了解。

　　它的人均GDP虽然还比较低但正在高速增长。它的中产阶级正在壮大，其总人数不久将赶上美国人口。它的基尼系数正在上升，现在几乎与美国持平。也就是说，中国的相对不平等要比大多数发达民主国家更为严重，但比另一个高速发展的国家巴西要轻。

　　将如此大规模的人口组织起来谋发展自然是一项极为庞大的工程，这每每令我震惊，就像大多数来上海的外国游客一样。

　　巨大而完美的现代化浦东机场、通往市区的时速432公里的磁悬浮列车、途中不断闪现的摩天大楼和相对高效的公共交通，所有这些都令我惊叹不已。

　　还有一点让我惊愕的就是人口：上海及其卫星城的人口就相当于我所居住的加拿大的总人口。我在一些老城区也窥见了中国比较贫穷的一面，而且我也知道，在这个城市之外，这样的地方还有很多。

　　但是，总体而言，中国充满活力且运转相对正常，也取得了一些惊人的成就，比如2008年北京夏季奥运会。但最了不起的，仍然是中国8％至12%的年度经济增长率和“世界工厂”的地位。

　　上述这些评论并没有什么独到之处。但另一个问题却会吸引政治学者的兴趣：中国共产党是如何做到这些的？

　　中国共产党是如何做到这些的

　　对政治学者而言，中国是一个谜。政治学界的一个共识是，类似于中国的政府往往外强中干、能力低下。产生这一共识的原因在于这种政府的机能：它等级森严的指挥控制体制不利于激发下级的积极性，尤其不利于激励下级去完成一些需要创造力和想象力的复杂任务。它不善于传播和管理信息，往往为维持自己的合法性而犯难。

　　换言之，作为组织形式，它几乎缺乏所有那些能够使结构复杂、处于高速转型中且需要创新精神的社会正常运转的特质。

　　于是观察者就产生了这个问题：在缺乏民主体制的那些“能力”的情况下，中国政府是如何成就并动员一个能够创下丰功伟绩的社会的？

　　中国的经济规模如此巨大并且愈来愈复杂，中国政府是如何保持8%～12%的年GDP增长率的？它是如何将民众对政府的信任度保持在70%的水平的？这么高的信任度在发达民主国家几乎闻所未闻。

　　在公民的期望值正随着国家财富的增长而增高的同时，中国政府是如何用发展来代替福利、教育和医疗等制度的？在应对与发展相伴而生的环境挑战的同时，中国政府将如何解决能源供应的巨大难题？

　　“由政绩来获得合法性”体制

　　有时候我们的理论不会引导我们进行正确的提问。就中国来说，我的大体印象是，首先，我们要采取这样的理解方式——中国政治体制之所以如此，是由于推行了一种“由政绩来获得合法性”的体制设计：只要能履行诺言，中国共产党的执政地位就不会动摇。

　　但这里又有一个悖论：履行诺言是个巨大的治理难题，需要一些能力，比如通过复杂的谈判协调相关利益者之间的冲突，使国内外投资者确信他们能够从投资中获利，根据优点和能力选择领导人，确保信息传播和交流的同时防止出现政治僵局，解决腐败问题，以及，提供一个足够安全和稳定的环境，使公民可以为将来做打算和投资。

　　我认为，在上述各方面，中国和很多国家的相似之处最具启发性。而与中国相似的国家并不是那些人均GDP与之相当的“发展中”国家，而在于中国和发达民主国家之间。

　　无论像中国的这种体制，还是竞争性的多党民主体制，完全依靠政绩来获得合法性的政治体制必须欢迎创新，保持信息通畅，把官员的政绩作为升迁的根据，对众多不同组织和行动者的各种利益加以恰当排序。

　　最后这一点相当重要，因为，如果一个政治体制没有合法性，那么它就必须使用各种各样的强制措施和诱导手段来服从。

　　过去数十年间，发达民主国家已经发现，选举民主制自身并不足以保证政府拥有上述那些治理能力。这并不奇怪：选票就是一种工具，公民可以用它来抛弃表现不佳的坏政府，这个工具虽然重要却又很粗糙。

　　于是，民选政府往往发现它们通过选举获取的合法性并不会自动转变为治理能力。

　　为此，发达民主国家已经在通过一些所谓的“补充性”民主程序进行改革。这些程序被冠以各种名号，比如公开听证、公共论坛、利益相关者会议、共识会议、审议论坛等等。

　　这类程序通常都重点关注具体的政策制定，例如某条高速公路的选址、对转基因生物的监管、水权的分配、国有森林利用纠纷的解决，等等。它们的共同点在于，都是在回应各种治理难题和法律僵局。

　　中国令我吃惊的地方就在于，它面临着与上述治理难题相似的问题。实际上，由于中国共产党的合法性更大程度上依赖于政绩，它必须更加注重自己的执政表现。

　　于是我们有了一个或许会令很多人大跌眼镜的发现：中国正在试验的许多治理手段与一些日益在发达民主国家中盛行的治理手段如出一辙。

　　中国共产党已经鼓励各种级别的政府和不同机构试验各种公民论坛，这些论坛有一部分是审议性的，有很大一部分是“协商性的”，重点关注的都是制定出积极反映民意的政策。

　　而且，正因为缺乏“选举合法性”，中国共产党比发达民主国家更注重依靠一项项政策获得的合法性。中国共产党必须要比民选政府更加努力地工作以使其所有内部反应机制正常运转。它必须不停地找寻新方法去避免我们所熟知的几乎所有通病。

　　未来，这些决策方式或许会成为常规而非例外

　　这些相似的手段却体现了一条通向民主的替代性路径—— 这就是我在别处所提到过的“治理驱动型民主”。

　　现在，中国政府为了确保体制得以运行—— 使体制对冲突更加敏感、更加以规则为导向、更加尊重公民的司法救济请求权、更少专断、更注重公民安全，进行了很多的治理改革，把那些在政策制定和决策中受到影响的人纳入了决策考量之中。

　　所有这些改变，都可以被看成是朝向“治理驱动型民主”迈进过程中的也许微小却非常有意义的进步。

　　如果能够产生这些结果，那么我们就可以认为这些转型正在造就一种更加民主的政府，即使它没有多党选举。在未来某个时刻，这些决策方式或许会成为常规而非例外。

　　当然，这种发展路径要冒很大风险。但我认为，它是未来可能产生的情形 —— 在一个外部观察者看来，这种情形似乎最为符合中国的发展路径。