特区立法权“护航” 创造数十立法“第一”(图)

2009年5月,《深圳经济特区梧桐山风景名胜区条例》正式实施。这是深圳有史以来第一次为一座山立法。鲁力摄

　　特区30年的发展历史中，是依靠法治实现三十而立。1992年7月1日，全国人大常委会正式授权深圳经济特区立法权，副省级城市终于有了立法权，这在全国还是第一个。在中央的支持下，拥有了立法权的深圳更加大胆地放开手脚，大刀阔斧搞改革，特区“试验田”、“窗口”的地位得到了法律的保障。

　　深圳市的立法权共有两项:特区立法权和较大市立法权。自1992年至今，深圳利用两项立法权，一共通过了300多项法规及决定，除一些已经修改和废掉的以外，现在有效的共160项，其中特区法规120项。

　　对于一个拥有双重立法权的特殊城市而言，随着城市建设的发展、特区关内外差距的缩小，“一市两法”的尴尬日益凸显。2010年7月1日起，深圳宣布特区扩容，这意味着关内外“二元格局”行将结束，101项特区法规适用于扩大后的经济特区。

　　改革走到30个年头，深圳终于找到特区双重立法权的破局之道。

　　【延伸阅读】

　　还没“户口”就要“粮票”

　　上世纪90年初，除了全国人大及其常委会外，只有省级人大及其常委会才拥有立法权，即使是各省的省会城市也只有“半个立法权”。

　　深圳的立法权是在1992年取得的。对于那时还是“小城市”的深圳而言，取得立法权的阻力也非常大。人大代表们提出的质疑很现实:深圳连立法主体都没有，怎么授予立法权?实际上，自1987年起，接近5年的时间里，深圳一直走的是“议外路线”，以致有人调侃当时的深圳是戴着“违宪”的帽子，还没“户口”就要“粮票”。

　　1992年春天，邓小平再次视察深圳，指示深圳继续解放思想，“大胆地试、大胆地闯”。当时的市委书记李灏向邓小平表达了特区立法权的想法。恰逢此时，深圳市人大的筹备工作完成。

　　中央领导的有力支持，帮助深圳摘掉了“违宪”的帽子。1992年7月1日，全国人大常委会正式授权深圳经济特区立法权，深圳这个副省级城市终于有了立法权，这在全国还是第一次。

　　特区立法权和税收的优惠政策，这两把“尚方宝剑”为深圳搭建了极为重要的制度平台。　

　　创造数十个立法“第一”

　　《决定》实施不久后，刚获得立法权的深圳市人大及其常委会就将第一刀切在市场主体———公司身上。1993年4月26日这一天，深圳市人民代表大会第五次会议同时通过了《深圳经济特区有限责任公司条例》和《深圳经济特区股份有限公司条例》两个法规。它们被誉为“深圳首批具有全国影响的‘明星法规’。”这两个法规曾是国内最早一批公司法规，为国家《公司法》制定提供了宝贵的立法经验。

　　此后的十几年来，深圳创造了国内数十个立法上的“第一”:第一部物业管理法规、第一部有关企业欠薪保障的法规、第一部政府采购法案、第一部有关人体器官捐献移植的地方性法规、第一部义工法规《深圳市义工服务条例》……这些法规条例填补了国家多项法律空白，为国家立法积累了宝贵经验。同时，还注意借鉴吸收香港等地好的立法经验，《深圳经济特区物业管理条例》便是其中之一。

　　在法规引领下，许多瞩目全国的创举都在深圳诞生:敲响中国国有土地拍卖“第一槌”、率先打破铁饭碗、率先放开物价、率先建立劳动力市场、率先实行政府统一采购、率先启动行政审批制度改革……

　　在医疗卫生事业发展中，深圳也锐意改革、大胆创新，创造了很多“全国第一”。

　　如今，特区立法覆盖了深圳经济社会的方方面面，其中1/3是在国家没有相关法例的情况下新创的。自1992年7月至2010年1月，深圳市人大及其常委会共通过法规及有关法规问题的决定332项，现行有效法规120项，是我国地方立法最多的城市。

　　“扩容”破解“一市两法”难题

　　2000年，国家立法法实施，深圳有了较大市立法权，加上1992年获得的特区立法权后，深圳有了两个立法权。这两种立法权的区别明显:用较大市立法权制定的法规，必须报省人大常委会批准，法规内容不得有任何变通，不得与宪法、法律、行政法规和广东省的地方性法规相抵触，法规适用于全市范围；而利用特区立法权制定的法规则在不与宪法相抵触、不与法律和行政法规的原则相抵触的前提下，可做适当变通，强调先行先试和创新运用，但仅在经济特区内适用。

　　深圳由此成为一个拥有双重立法权的特殊的城市，引发的“一市两法”则让特区颇为尴尬:特区外居民虽与特区居民同为深圳市民，但在养老保险等方面的待遇迥然不同；有关高新技术产业园、创业投资等特区法规和相关优惠政策特区外可能就没法实施；特区内外工伤养老保险、交通管理等方面也因法律适用不一样而存在差异……特区内建设日新月异，特区外却只能缓慢前进。

　　经过多年的探索与推动，2010年7月1日，深圳经济特区扩大方案开始正式实施，395.8平方公里的原特区面积，扩容到1951.8平方公里，101项特区法规也自那时起适用于扩大后的经济特区，这意味着关内外“二元格局”将结束。

　　深圳特区的扩容倍受各界关注。特区法律扩容后，将从根本上解决深圳在特区功能和城市空间相分隔情况下的二元化状况，为特区的发展腾挪出更大的空间，为解决土地、资源、能源、人口的难以为继提供了一种解决途径；有利于提升深圳作为全国中心城市和国家创新型城市的地位，带动周边城市的发展，促进珠三角经济一体化的发展。这些都是值得期待的新气象。