两德统一与德国宪法制度的发展

　　第二次世界大战以后，影响欧洲乃至世界新格局形成的重要因素之一是出现了德意志联邦共和国（简称西德）与德意志民主共和国（简称东德）并存的局面。德国的分裂是因为苏、美、英、法四个占领国之间在战后的对德政策存在矛盾继而转变为互为敌视的情况下形成的。历史进入20世纪80年代末期，国际、国内形势的新动向使作为东西方冷战体制产物的德国分裂局面出现了戏剧性的变化：1989年11月9日， 东德政府宣布开放柏林墙。同月28日，西德总理科尔就逐步实现统一问题提出“十点计划”；1990年5月18日，两德关于建立经济、 货币和社会联盟的国家条约（亦称“第一个国家条约”）签署，它以法律形式肯定了两德经济、社会的一体化，是两德统一进程中所取得的第一个实质性成果；同年8月31日， 两德政府又签署了关于实现德国统一的条约（亦称“第二个国家条约”）；（注：这两个条约为两德统一奠定了政治和法律的基础，尤其是后一个条约，它被人们看作是一个统一、强大的德国的“出生证”，它详细规定了统一以后包括《基本法》在内的法律适用问题，其第5条规定了有关未来宪法修改的内容。它规定， 本条约双方政府建议统一后的德国的立法团体，在两年之内着手研究因德国统一而出现的关于修改和补充《基本法》的问题，并特别列举了对于联邦与州的关系、导入国家目标于《基本法》、适用《基本法》第146 条在其范围内举行公民公决的问题。但这一规定对是否应制定新宪法并没有加以明确。）在两德签署这两个条约的过程中，“2＋4”外长会议先后召开了4次会议，并在1990年9月12日的莫斯科会议上达成了妥协，两个德国和四国的外长签署了“最终解决德国问题条约”，从国际法上解决了与德国统一有关的全部外部问题；1990年10月3日， 一个统一的德国宣告诞生；同年12月2日，德国举行了统一后的首次大选；1991年1月17日全德大选后的第一届政府成立。两德统一的过程和统一这个事实本身对德国宪法制度带来了多方面的影响，值得宪法理论界和实际工作者关注，现做简要介评。

　　一、为统一做铺垫而对《基本法》进行的修改

　　德国的重新统一标志着德国历史进入了一个新的发展时期。两德统一所采取的实质上是东德加入西德的方式。这样，原西德的包括1949年《德意志联邦共和国基本法》（以下简称《基本法》）在内的法律在全德国境内生效，统一后德国的政治制度基本沿袭原西德的制度。但是，由于原东德的加入，必然要求进行一定的调整。这些调整包括联邦内部的组成、议会两院的议员人数等。尤其要提到的是，因“第二个国家条约”确立了伴随统一应对《基本法》进行调整的原则，在两德统一前夕，即1990年9月23日，当时的联邦德国对《基本法》作了重要的修改，主要有下列方面：（1）修改了《基本法》序言的规定。 主要是取消了原来的“为了建立过渡时期国家生活的新秩序”等，增加了“本基本法对全体德意志人民有效”的规定。这为《基本法》在德国统一以后继续生效提供了依据。（2 ）取消了原《基本法》第23条。原《基本法》第23条规定：“本基本法先在巴登、巴伐利亚、不来梅……各州生效。本法在德国其他部分加入联邦共和国之后，也将在那里生效。”两德统一就是依据这一条的规定，由东德加入西德而得以实现的。德国统一以后，再也不存在所谓的“德国其他部分”，因此此次修改取消了这一条的规定。（3）在规定联邦参议院构成的第51条中增加了“超过700万的州有6 票”。这样，在德国统一以后，由于新州的加入，加上这一修改又提高了人口较多的州在联邦参议院中所拥有的议席，联邦参议院议员总数由原来的45名增加到了68名。（4）修改《基本法》第146条。原《基本法》第146 条规定：“本基本法在德国人民根据自由决定所通过的宪法开始生效之日起丧失其效力”，这一规定说明了《基本法》所具有的临时性。此次修改规定为“在实现德国的统一和自由后适用于整个德国人民的本基本法，在德国人民以自决方式通过的宪法生效之日起失效”。这样的修改并没有充分明确将来应是修改《基本法》还是制定新宪法，这对于统一后德国宪法制度的发展来说确实是一件遗憾的事。

　　这次修改是《基本法》从1949年实施以来的第36次修改，也是1990年统一的德国成立之前的最后一次修改。

　　二、统一之后对《基本法》所做的相应修改

　　在实现统一的过程中，德意志内部在选择统一的法律基础的问题上存在过两种不同的主张，一种主张制定新宪法，另一种主张修改《基本法》。后来德国国内形势的发展使后一种主张成为了现实。到1994年底为止，德国从以下诸方面对《基本法》进行了修改。

　　1.1992年7月14日的修改。 这是统一的德国成立以来对《基本法》的首次修改，也是《基本法》实施以来的第37次修改，涉及航空交通组织法律形态问题。

　　2.1992年12月21日为了批准欧洲联盟条约而对《基本法》进行的修改。1992年2月，欧共体12 个成员国签署了欧洲联盟条约（即马斯特里赫特条约，简称“马约”），它宣布成立欧盟。为批准“马约”，联合宪法委员会暂时抛开关于修改《基本法》的其他事项的讨论，专门对于《基本法》中与批准“马约”有关的条文展开商讨，并于该年6月26 日一致通过草案，同年12月21日正式通过了有关的修改。主要内容有：新设第23条，标题为“欧洲条款”，该条共有7款， 规定“德意志联邦共和国致力于实现一个具有民主、法治国家，社会福利的和联邦制结构的统一的欧洲”，还规定了联邦议院、联邦参议院、联邦政府和各州在对待有关欧盟事项上的作用，主要体现了强化联邦议会地位、州在处理相关事务时具有一定独立性的精神；修改第28条第2款， 规定居住在德国，但出生于其他欧盟成员国的外国人享有德国的地方选举权。顺便提一下，根据联邦宪法法院1990年10月31日的判决，给予欧盟（当时称为“欧共体”）国家以外的居住于德国的外国人以地方选举权的州法律是违反宪法的。 （注：M. D. Hancock， Politics in Western Europe，Chatham House Publishers，Inc.1993.P.282.）

　　3.1993年5月26日的修改，是关于庇护权的内容。 《基本法》第16条原规定了“……受政治迫害的人享有庇护权”，统一前后大量的难民涌入德国，从而引起了对是否修改《基本法》的该条规定的争论。最终导致了对《基本法》第16条的正式修改，即增加“第16条a”， 主要内容有：限制援用庇护权的范围，规定来自欧盟或“安定的第三国”的外国人不得引用庇护权，也不存在暂时的停留权；加重申请者在庇护审查程序中的证明责任；原则上以支付实物以确保申请庇护者的生计，并防止滥领救济款项。作这样的修改既可以防止大量的外国人涌入德国，又协调了德国与欧盟其他国家的有关法律的适用。但也有学者认为，这实质上体现了保障庇护权的倒退。（注：参见〔日〕广渡清吾：《关于德国统一围绕修改基本法的问题·1》，《法律时报》第67卷8号，1995年。）

　　4.1993年12月20日的修改，限于关于联邦铁道民营化的内容。

　　5.1994年8月30日的修改，主要是有关联邦邮政、 电信电话制度民营化的内容。《基本法》第87条第1 款原规定邮政为联邦专属行政事务，为适应德国邮政改革，以实行邮政民营化的需要，此次修改所增补和更动的内容涉及《基本法》第73条第7项、第80条第2款、第87条第1 款、第87条（f）、第143条（b）等。

　　6.1994年10月27日的修改。这是基于联合宪法委员会报告书而进行的修改，也是德国统一以来修改幅度最大的一次，修改条款达20多条。联合宪法委员会从1992年1月16日开始第1次会议以来，经过召开共26次会议和9次公听会后，于1993年10月28日提出了最终报告书， 并于同年11月5日以“作为修改基本法的劝告”向联邦议会提出。 联邦议院和联邦参议院审议通过了其中的部分内容，于1994年10月27日公布，11月15日生效。修改的主要内容有：

　　（1）补充《基本法》第3条，在其第2 款“男女享有同等的权利”之后，加上“国家促进真正落实男女平等，并致力于消除现存的一些不平等”；在其第3款“任何人不应因其性别、家世、种族、语言、 籍贯、出身、信仰、宗教见解和政治见解而受到歧视或享受特权”之后，补充规定“任何人不应因其残疾而遭歧视”。这一条在修改过程中曾引起激烈的争论，社会民主党、基督教民主联盟、妇女联合会均提出过有关的草案。而从近现代法的历史看，男女平等可分为三个阶段，第一阶段为公开确认男女之间的不平等，第二阶段为禁止男女不平等，这只是抽象的男女平等，第三阶段为脱离第二阶段的抽象性，规定保障男女在事实上平等的具体措施。德国引起的有关男女平等的主要争论是在现实中录用公务员时所采用的男女比例制。有些州采用单纯的固定比例制，有些州采用同一资格女性优先的比例制，即当候选人在资格、能力、业绩等都相同时，女性优先获得晋升或录用，这在有些州，如北莱茵—威斯特法伦州，还引起了宪法诉讼。此次修改的目的是保障男女的真正平等，但对于同一资格女性优先的比例制是否违宪，还是有赖于联邦宪法法院在审理相关案件时依据修改后的《基本法》进行解释。

　　（2）新增第20条（a）。内容为：“出于对后代负责，在宪法范围内通过立法并按照法律和法规，通过国家的执法和司法权，国家应保护大自然所赋予的基本生存条件。”在统一以前，西德的联邦议会就曾对是否应以《基本法》中导入保护环境作为国家目标展开讨论。联合宪法委员会在讨论把保护环境作为国家目标规定到《基本法》中并没有争论，但对于如何规定却存在很大分歧，最终相互妥协的修正案仅以超过必要多数1票获得通过，其提案在联邦议会原封不动地被通过。

　　（3）修改第72条。 这一条是规定对于联邦与州的共同立法的行使原则，此次修改主要是缩减了联邦在联邦与各州的共同立法事项中的权限。修改后规定，当联邦不制定法律行使其共同立法权限时，则由各州行使；在联邦的范围内，为建立同样的生存环境或在整体国家的利益下为维护法律与经济的统一性，确认有必要以联邦法律规范的，联邦才有立法权限。

　　（4）修改第74条。这一条具体列举联邦与州的共同立法事项。 修改后删除了联邦对保护德国文化财富防止其外流及联邦对各州州籍的立法权限，限制了联邦对土地开发受益费事项的立法，并同时增加新条款，赋予联邦对国家赔偿责任、人工受精、基因工程、器官移植的立法权限。

　　（5）修改第75条。 在联邦发布原则规定的立法事项内删除有关影片事项的规定，但增加文化资产之保护事项，并新增一限制性条款，使联邦仅于细节规定或直接规定所明示的例外情形下，才有发布原则规定的立法权限，各州在一定期限内有公布相关邦法律的义务。

　　（6）新增加第125条（a）。这是关于法律适用的过渡条款， 主要内容有：已经作为联邦法律颁布，但由于修改了第74条第1款和第75 条第1款，不能再作为联邦法律颁布的法律， 仍然可作为联邦法律继续有效，它可以各州法律代替；根据第72条第2 款作为至修改生效的日期有效的文本颁布的法律，作为联邦法律，继续有效，联邦法律可规定以各州法律代替，此规定也适用于此前公布、并根据第72条第2 款不能再公布的联邦法律。

　　此外，这一次的修改还涉及地方自治权的保障、联邦法律的立法程序、法规命令的制定程序、联邦的行政管理、各州在联邦宪法法院的起诉权等方面。

　　三、释宪导致的变化和发展宪法的有关争议

　　两德统一后，在向国外派兵的问题上，《基本法》虽未修改，但原来的规定事实上发生了变化，这是因释宪导致的。众所周知，90年代初，德国政府依据《基本法》第245条关于“为维护和平， 联邦可以加入一种相互的集体的安全体系”的规定，曾派遣军队到亚得里亚海、波斯尼亚等地参加维持和平行动。对此，当时在野的社会民主党指出，向外派遣联邦国防军与《基本法》第87条（a）的“除防务外， 武装部队只有在本基本法明确允许的范围内才能动用”是相矛盾的，因而向联邦宪法法院提起要求进行违宪审查的申请。联合宪法委员会也曾起草有关的修改草案，但没有能形成正式的提案。而联邦宪法法院于1994年7月12日作出裁决，确认在经联邦议会同意的情况下，德国可以派遣武装部队到境外，并且对《基本法》第24条作出解释，明确说明所谓的“相互的集体的安全体系”不仅指联合国，还包括北约。同年7月22日， 联邦议院接受联邦宪法法院的判决，同意了联邦政府提出的派遣军队参加维持和平行动的申请。至此，关于派遣军队到海外参加维持和平行动是否符合《基本法》的争论告一段落，将来可能会对是否制定《派遣法》及某次派遣是否符合要件等进行争论。

　　另外，评价德国在修改《基本法》的过程中在两个问题上的争论，对于我们理解德国宪法制度的发展也不无裨益。

　　一是关于社会基本权利的问题。众所周知，1919年德国的《魏玛宪法》规定了非常广泛的公民自由权利，其中尤以专章规定了“经济生活”而颇显特色。与《魏玛宪法》具体规定公民享有诸如劳动权、工作权、教育权等丰富的社会基本权利相比，波恩《基本法》显得相形见绌，它只是在其第20条确立了“社会的联邦国家”，并没有具体规定公民的社会基本权利。而在统一前的东德实施的宪法，作为社会主义宪法，则包含了劳动权、教育权、休假与保养权、保护健康和劳动力的权利、年老或患疾病时受国家扶助的权利、住宅权等社会基本权利。虽然这些权利在当时的东德实施得如何确实存在一定的疑问，但这为主张统一德国制定新宪法的人们列举《基本法》所存在的不足提供了依据。1992年德国工人联合会发表了“作为全德宪法的宪法政策指导方针”，其中提出使劳动、社会保障、男女机会均等、教育、住宅等领域在《基本法》中得到强化和具体化的主张。前面已经提到的“评议会宪法草案”也包含了劳动权、社会保障权及住宅权。与此同时，在联合宪法委员会中也就有关社会基本权利问题进行了探讨，并引起了争论。委员们都认识到确认这方面内容的重要性，但对于是否应具体地加以规定则有不同意见。赞同者认为，所谓“社会的联邦国家”不应只是抽象的原则，应在《基本法》中导入具体的社会基本权利，这是广大民众的要求，也有利于东德与西德的真正融合，而且也具有把“欧洲社会宪章”及“关于经济、社会及文化权利的国际公约”国内法化的作用。反对者则认为，不固定国家目标有利于增强议会的裁量权，提高议会的权威性，而如果规定了这些内容，随形势变化可能导致人们对政治的不信任。结果，联合宪法委员会并没有形成此方面内容的提案。

　　二是关于直接民主制的问题。对此，当时作为在野党的社会民主党提出议案，主张创立由国民提案、国民请求、国民表决3 个阶段组成的国民立法制度，建立国民投票制度，即修改《基本法》时经1／4联邦议员请求交付国民投票表决，并设立请愿时的代表者公听制度。而在原西德11个州中，就有9个州的宪法规定了国民请求及国民表决制度。 在联合宪法委员会中，反对与赞成导入直接民主制的观点截然对立。反对者认为，《魏玛宪法》确立的国民表决制度在实施过程中被党派、国家机关之间的相互倾轧所利用，鉴于历史教训，《基本法》没有规定这一制度是明智的。他们认为，采用国民立法会导致议会立法的形骸化，会削弱联邦参议院的机能，从而破坏联邦制的结构，运用国民立法制度会过分强化社会团体及政党的作用。赞成者则认为，直接民主制终究比代议制民主制完善，许多国家及德国各州的经验已验证了这一点，而且这有利于强调国民的民主主义责任意识。在联合宪法委员会最后的表决中，有关导入直接民主制的议案没有得到有效的多数。

　　总的看来，虽然德国统一以后至今所进行的宪政改革及其引起的争论具有明显的过渡性和探索性，但这无疑丰富了德国的宪政实践和宪法理论，促进了德国宪法的变化和发展。今后随着形势的变化，德国是否继续修改《基本法》，修改哪些内容，是否会制定新宪法，这些问题仍将引起那些关心德国政局和研究宪政的人士的极大兴趣。随着科尔时代的终结，国内政治势力的重新组合，柏林即将成为名副其实的首都，欧元的正式启动等情况的出现，这一系列的内外因素将会使德国今后宪法制度的变化和发展具有许多新特点。