重点产业调整振兴规划评价与政策取向探讨

　　重点产业调整振兴规划评价与政策取向探讨

　　来源：中国贵阳政府门户网站

　　[摘要]2009年年初，作为应对国际金融危机一揽子计划的重要组成部分，中国在钢铁、有色金属、石化、汽车等十个产业实施调整与振兴规划。调整振兴规划是短期应对危机措施（保增长）和中长期产业发展政策（调结构）的结合，其中，“调结构”政策是原有产业政策的延续，具有直接干预市场、以政府选择代替市场机制和限制竞争的管制性特征，是典型的选择性产业政策。从重点产业调整振兴实施效果来看：1、振兴规划在保增长、扩内需方面作用显著。随着经济形势的好转，保增长的政策应转向促进增长方式转变、促进经济平衡健康发展方面来。2、振兴计划在调结构上取得一定成效，但由于过于依赖行政手段，政策存在许多值得商榷之处，并由此可能带来负面效应。重点产业调整振兴规划和“十二五”期间的产业政策应将重点转为深化体制改革、实施完善的竞争政策和市场友好型的功能性产业政策，避免实施选择性产业政策，充分发挥市场的基础作用从根本上推动结构调整和优化升级。

　　2008年4季度至2009年l季度，国际金融危机逐渐演变成全球性的经济衰退，对中国经济的冲击也日趋严重：出口由高速增长转为下降，且降幅显著扩大，2008年1～10月中国出口额同比增长21.9%，到11、12月份骤然转变为分别下降2.2%和2.8%，2009年1季度，出口降幅进一步扩大到19.7%，出口形势异常严峻；同时，工业增加值增速大幅放缓，工业企业效益明显下降，2008年下半年，规模以上工业企业增加值增速从16010的高位持续回落，进入4季度回落速度进一步加快，2008年11、12月工业增加值增速下降到5.4%和5.7%.2009年1-2月累计同比增速进一步下降至3.8%，工业经济运行面临空前困难。针对国际金融危机以及中国面临的严峻经济形势，2009年1月14日，国务院会议首先审议通过了汽车、钢铁产业调整振兴规划，随后国务院又先后通过了纺织、装备制造、船舶、电子信息、石化、轻工业、有色金属和物流业等八个产业的调整振兴规划。

　　这十个行业，有的是国民经济的支柱产业，有的是重要的战略性产业，有的是重要的民生产业，在国民经济中地位举足轻重。其中九个产业工业增加值占全部工业增加值的比重接近80%，占GDP的比重达到1/3，规模以上企业上缴税金约占中国税收收入的40%，直接从业人员约占全国城镇单位就业人数的30%。这些重点产业的发展态势对整个国民经济运行具有重要影响。重点产业振兴规划的制定与落实涉及多个政府部门，政策在针对国际金融危机造成的当前困难的同时，更为关注产业长期发展中面临的深层次问题，是近年来少有的系统、全面的产业政策。重点产业振兴规划集中体现了近年来中国产业政策的基本思想、政策措施偏好和发展趋势。也可以说，振兴规划是近年来中国产业政策的总结和发展。从重点产业调整振兴实施效果来看，振兴规划在保增长、扩内需（解决当前困难）方面作用显著，但在调结构（解决长期发展中的深层次问题）方面并未达到预期目标。本文试图系统评价和探讨重点产业振兴规划，并进而思考产业调整振兴规划中政策取向的调整和“十二五”时期产业政策取向的选择。

　　一、重点产业调整振兴规划的主要任务与政策措施

　　从陆续出台的细则和政策措施来看，重点产业调整振兴规划是短期应对危机措施和中长期产业发展政策的结合，其主要内容可以用“保增长，扩内需，调结构”来概括。其中，“保增长、扩内需”的内容是应对金融危机所造成的当前困难，“调结构”的内容则立足于产业中长期的健康发展。由于行业自身特点不同、发展情况不同以及受国际金融危机冲击的程度不同，各产业调整振兴规划在具体内容和侧重点上略有不同，在政策措施上相应也有一些差异。

　　1、重点产业振兴规划的主要内容

　　从“保增长，扩内需”方面来看，产业调整振兴规划的主要任务是改善出口环境、稳定外部市场的同时，着力扩大内需。扩内需的具体措施有：家电下乡以及家电以旧换新；小排量汽车购置税减半、汽车下乡与以旧换新、清理不合理的收费等；鼓励购买弃船、努力扩大国内市场、加快淘汰老旧船舶和单壳油船；促进国内纺织品服装消费、扩大国内产业用纺织品的应用；推动第三代移动通信系统和三网融合建设，推进农村信息化建设；扩大油品和化肥储备；有色金属产品国家收储；鼓励购买自主创新设备，鼓励使用国产首台（套）装备。稳定外需的主要措施有：调整部分产品的出口退税率，加大出口买方信贷投放规模。此外，在轻工业、纺织行业加大对中小企业的金融支持和扶持力度，加大对船舶企业生产经营信贷融资支持，旨在稳定企业的生产经营。

　　从“调结构”方面看，产业调整振兴规划试图从促进产业技术和产品升级、优化产业组织结构和产业布局、增强自主创新能力、抑制部分行业的产能过剩等几个方面来推动这些重点产业的结构调整和健康发展。从已出台的实施细则和拟出台实施细则的征求意见稿来看，采取的主要政策和措施有：加大科研开发和技术改造投入，支持企业自主创新；完善企业重组政策，鼓励企业兼并重组；完善落后产能退出机制，加大淘汰落后产能的力度；实施总量控制，严格控制新增产能，实施有保有压的融资政策；制定或修订重点行业产业政策，制定或修订行业准入条件；调整《产业结构调整指导目录》和《外商投资产业指导目录》，调整淘汰落后工艺技术目录；建立产业信息的交流和披露制度，充分发挥行业协会（商会）的作用。

　　2、重点产业振兴规划的特点与政策取向

　　重点产业振兴规划中“调结构”的主要政策，在很大程度上是原有产业政策的延续，只是在一些细节上进行了修正、调整与补充，虽然振兴规划强调利用市场机制，也试图加强政府在产业发展中的服务功能，但在很大程度上延续了过往产业政策中计划经济色彩浓厚的传统，在制定和实施过程中表现出直接干预市场、以政府选择替代市场机制与限制竞争的管制性特征，是典型意义上的选择性产业政策：

　　（1）重点振兴规划具有直接干预市场的特征。中国的产业政策一直以来就具有直接的干预市场特征，对于微观市场的直接干预措施是产业政策最为重要的手段。2003年以来，随着政府对企业微观经济活动的行政干预，在“宏观调控”的名义下明显加强。抑制部分行业的盲目投资、产能过剩是重点产业调整振兴规划的重要内容，同时也是“宏观调控”政策的重要组成部分，在抑制产能过剩的产业政策中行政直接干预市场的措施被显著强化。《船舶产业调整和振兴规划》、《钢铁产业调整和振兴规划》、《有色金属产业调整和振兴规划》中都规定不再核准或支持单纯新建、扩建项目，《钢铁产业调整和振兴规划》和《有色金属产业调整和振兴规划》还规定所有项目必须以淘汰落后为前提。淘汰所谓落后产能也主要靠行政手段推行，和《钢铁产业调整振兴规划》都强调的“严格实行节能减排、淘汰落后问责制”就是行政问责制，“继续实施有保有压的融资政策”实际上是强调以是否获取行政审批作为金融企业发放贷款的标准。在《关于抑制部分行业产能过剩和重复建设引导产业健康发展的若干意见》中明文提出要采取必要的行政手段，实际上这一政策的实施主要依赖行政手段。

　　在拟出台和完善的一系列行业准入政策中，政府对行业准人的行政管理显著加强，制定了严格的管理程序，政府在行业准人上除环境、安全方面的规定外，还对设备规模与工艺、企业规模、技术经济指标方面设定了一系列详细的准人条件。例如2010年6月出台的《钢铁行业生产经营规范条件》（以下简称《规范条件》），对钢铁行业现有企业生产经营实行准入管理，并且作为有关部门核准或备案建设和改造项目、配置资源、核发建筑钢材生产许可证、规范铁矿石经营秩序及推进淘汰落后钢铁产能等事项的依据。工业和信息化部作为审核准入的主管部门，并且每年对准人公告企业进行抽查。各省、自治区、直辖市工业部门每年要对公告企业保持准入条件的情况进行一次监督检查，并将监督意见报告工业和信息化部。从准人条件来看，《规范条件》除环保、能耗标准外，还对设备规模和企业规模制定了明确的标准。《规范条件》根据《产业结构调整指导目录（2007）》对设备和工艺提出了更为详细的要求，在《产业结构调整指导目录（2007）》涉及到钢铁行业的目录中有鼓励类13项、限制类19项、淘汰类34项，都是对具体的工艺、装备和产品的规定。《规范条件》具有非常强的代表性，正在制定的一系列行业准人管理办法都遵循这一思路。

　　（2）重点产业振兴规划具有的第二个特征是试图以政策部门的判断、选择来代替市场机制。重点产业振兴规划中的九个工业产业涵盖了工业部门的多数行业，其选择性并不表现为对具体特定产业的选择和扶持，而是更多地表现为对各产业内特定技术、产品和工艺的选择和扶持；表现在对产业组织结构、生产企业及企业规模的选择上；以及表现在以政府对市场供需状况的判断以及对未来供需形势变化的预测来判断某个行业是否存在盲目投资或者产能过剩，并以政府的判断和预测为依据制定相应的行业产能及产能投资控制措施、控制目标上。

　　在重点产业振兴规划中，都列出了各产业鼓励发展的技术、产品和工艺。例如《装备工业调整振兴和规划》第三部分的主要任务中就详细列举了鼓励发展的产品和技术，《轻工业调整和振兴规划》详细列出了鼓励发展的技术、装备和产品，等等。制定《船舶工业科研开发重点项目目录》、《船舶工业技术改造项目及产品目录》、《装备制造业技术进步和技术改造项目及产品目录》、《石化产业技术进步与技术改造项目及产品目录》亦是产业振兴规划的重要内容，它们将详细规定鼓励发展的技术、产品和工艺。重点振兴规划提出修改《产业结构调整目录》，将通过这一目录详细列出未来鼓励、限制和淘汰的技术、产品和工艺。在淘汰落后和行业准人政策中，也体现了政府的这种选择性特性。需要指出的是，在中国的投资管理体制下，这类指导目录、指南或者规划，是政府制定投资审批与管理、财税、信贷、土地等政策的依据，与其说这些政策是引导投资方向，不如说是在很大程度上选择了投资的方向，实际上是以政府对于产品、技术和工艺的选择，来替代市场竞争过程中对于产品、技术和工艺的选择。

　　《钢铁产业调整和振兴规划》以及后来《关于抑制部分行业产能过剩和重复建设引导产业健康发展的若干意见》中，对于产能过剩行业及过剩程度的判断则是以政府对市场供需状况的判断以及对未来供需形势变化的预测来判断某个行业是否存在盲目投资或者产能过剩，并以政府的判断和预测为依据制定相应的行业产能及产能投资控制目标、控制措施。钢铁、汽车等产业明确制定了提高集中度的具体目标，并选择特定企业打造成为大型企业集团，并指定具体规模目标，这实际上是以政府对产业组织结构、生产企业及企业规模的选择来代替市场过程的选择。

　　（3）重点产业振兴规划具有的第三个特征是保护和扶持在位的大型企业（尤其是中央企业），限制中小企业对在位大企业市场地位的挑战和竞争。实施这类政策往往以“充分利用规模经济，打造具有国际竞争力的大型企业集团；提高市场集中度，避免过度竞争”为理由。振兴规划中这类政策主要是通过以下手段来实施的：制定有利于在位大型企业的行业发展规划；制定有利于大型企业发展和限制中小企业发展的项目审批或核准条件；制定有利于在位大型企业的准入条件或严格限制新企业进入；在项目审批和核准过程中照顾大企业的利益、优先核准大型企业集团的投资项目，对中小企业的项目进行限制。

　　在钢铁、汽车产业调整振兴规划中，限制竞争的特征尤为突出。《钢铁产业调整和振兴规划》明确提出“全国要形成宝钢集团、鞍本集团、武钢集团等几个产能在5000万吨以上、具有较强国际竞争力的特大型钢铁企业，形成若干个产能在1000-3000万吨级的大型钢铁企业”。而在汽车产业振兴规划中，在明确提出“形成2～3家产销规模超过200万辆的大型汽车企业集团，4～5家产销规模超过100万辆的汽车企业集团”，这些要形成的大规模汽车企业集团均是有所指的对应在位企业，汽车产业振兴规划中“鼓励一汽、东风、上汽、长安等大型汽车企业在全国范围内实施兼并重组。支持北汽、广汽、奇瑞、重汽等汽车企业实施区域性兼并重组”实际上就体现了这一点。

　　二、保增长作用明显，但政策需适当调整

　　重点产业振兴规划保增长、扩内需的政策已经收到了显著的效果。工业经济较快扭转了增速下滑局面，回升向好的运行态势不断明朗并得到巩固。2008年下半年特别是4季度，工业经济受到国际金融危机等不利因素影响，规模以上工业生产增速由6月份的16%一路下滑到2009年头两个月的3.8%，之后止跌回升，2009年3月份增速达到8.3%，6月份以来连续7个月保持两位数增长，其中11、12月份增速分别达到19.2%和18.5 010，呈现出明显的“V”字形运行轨迹。2009年，全国规模以上工业增加值同比增长11%；原材料工业增长12010，比上年提高了1.6个百分点，粗钢产量达到5.7亿吨，增长13.5%；消费品工业、装备工业分别增长10.8%和13.8%，汽车产量达到1379万辆，增长48%；电子制造业增长5.3%，其中11月、12月分别增长14.4%和19.8%。

　　工业企业效益情况从2009年3月份开始明显改善，3～5月、6～8月、9～11月分别实现利润6310亿元、8245亿元和9144亿元。2009年1～11月，规模以上工业企业实现利润25891亿元，同比增长7.8%；上缴税金总额21129亿元，增长14.8%；企业亏损面由1～2月的25.3%缩小到17.4%，亏损企业亏损额同比下降33.5%。

　　图1：2008年6月份以来规模以上工业增加值分月增速（%）

　　资料来源：国家统计局统计公报

　　1、扩内需政策作用明显

　　扩大内需是重点产业振兴规划的一个重要着力点，也是改变中国出口导向型产业发展模式的一个重要标志。目前，重点振兴规划扩内需的政策以短期刺激措施为主，这些措施取得了比较显著的效果。

　　（1）小排量汽车购置税减半政策，有效激活汽车消费市场。《汽车产业调整与振兴规划》中汽车下乡、以旧换新特别是小排量汽车购置税减半的政策，有效激活了汽车消费市场。2009年2月份，我国汽车市场结束下滑势头，产销量逐步回升，从3月份开始产销量月月超过百万辆。据中国汽车工业协会统计，我国全年累计生产汽车1379.10万辆，同比增长48.3%；销售汽车1364.48万辆，同比增长46.2%，相较我国2002年汽车销售同比增长37%的历史记录高近10个百分点；产销增幅同比提高了43.3个百分点和39.6个百分点。其中，乘用车产销1038.38万辆和1033.13万辆，同比增长54.1%和52.9%；商用车产销340.72万辆和331.35万辆，同比增长33%和28.4%。其中，1.6升及以下排量乘用车销售719.55万辆，同比增长71.3%；占乘用车销售市场的69.7%，占汽车销售市场的52.7%，同比提高了8个百分点。2009年汽车销量同比增加430.86万辆，其中，1.6升及以下排量乘用车销量同比增加了299.45万辆，占69.5%。汽车工业消费需求的高速增长同时刺激和带动了钢铁、电子等上游行业的消费和发展。 .

　　（2）家电下乡和以旧换新政策，显著刺激家电市场消费。“家电下乡”、“以旧换新”等政策拉动了消费，带动了生产。家用电冰箱、洗衣机产量同比分别增长18.8%和13%；房间空调器产量虽然下降4.1%，但8、9、10三个月增速连续保持27%以上。据家电下乡信息系统数据显示，截至12月31日，累计销售家电下乡产品3768万台，销售金额692.5亿元。据商务部统计，截至12月30日，9个试点省市以旧换新共销售五大类新家电360.2万台，销售额140.9亿元，占五类家电品种销售额的近1/3，占全部家电总销售额的1/5左右。消费者享受补贴超过14亿元。从整体上看，这些刺激消费的政策对于稳定轻工业的增长起到了重要作用，2009年全年，轻工业规模以上企业工业增加值同比增长9.7%，

　　（3）引导推进3G通信网络建设，从投资、消费两个方面扩大了内需。2009年3家基础电信企业共完成3G网络建设直接投资1609亿元，完成3G基站建设32.5万个，建设规模超过10多年来累计规模的一半。3G投资吸引了大规模的社会资金，产生了巨大的“乘数效应”，形成了一条包括3G网络建设、终端设备制造、运营服务、信息服务在内的庞大产业链。据测算，2009年3G间接拉动国内投资近5890亿元；带动直接消费364亿元（终端消费297亿元，业务消费67亿元），间接消费141亿元；直接带动GDP增加343亿元，间接带动GDP增加1413亿元；直接创造就业岗位26万个，间接创造就业岗位67万个。在扩内需政策的作用下，电子信息产业经受住了外需急剧萎缩的冲击，年末增速显著加快。全年电子制造业增加值同比增长5.3%，其中11、12月份分别增长14.4%和19.8%；占规模以上工业增加值的比重为5.8%。

　　（4）纺织品服装内销较快增长，“扩内需”政策在一定程度上起到了促进作用。《纺织工业调整和振兴规划》中提出了“进一步扩大国内消费”的措施，随着国家各项宏观调控政策效果的不断显现，纺织品服装的内销呈现持续上行态势。2009年1～11月，规模以上纺织企业累计实现内销产值26740.33亿元，同比增长14.05%，增速比1～5月提高4.63个百分点。国家统计局数据显示，12月我国衣着类消费品零售总额同比增长21.8%，1～12月累计增长18.8%，比1～11月提高0.4个百分点。由此看出，终端产品内销已逐步成为带动纺织行业企稳回升的重要因素，这将进一步带动上游行业的转暖。纺织工业内销的增长主要是国家4万亿元经济刺激计划以及宏观经济恢复较快的结果，但“纺织行业调整振兴规划”中“进一步扩大国内需求”的政策措施对内销增长也起到了一定的促进作用。

　　（5）有色金属国家收储政策，起到了稳定市场的作用。国家共完成收储电解铝59万吨、锌16万吨、金属铟30吨、钛3000吨，一些地方也进行了收储工作；2009年年初，由于国际市场有色金属价格的急剧下降与国内市场需求下降，有色金属企业面临前所未有的困难，有色金属的国家收储措施的及时出台，起到了拉动需求和稳定市场的重要作用，缓解了部分企业销售困难和资金紧张的压力。

　　（6）增值税转型、农机购置补贴等政策，在扩大装备需求方面作用积极。国务院决定自2009年1月1日起，在全国实施增值税转型改革，从生产型增值税转变为消费型增值税，允许企业抵扣新购人设备所含的增值税，同时，取消进口设备免征增值税和外商投资企业采购国产设备增值税退税政策。该项政策可以降低企业购置装备和更新装备的成本，具有扩大市场需求的作用。农机补贴政策在拉动需求方面也起到了显著的带动作用。2009年中央财政投入130亿元用于农机购置补贴，惠及到全国所有农牧区县，覆盖12大类38种农机产品，拉动地方和农民投入360亿元。全年大、中、小型拖拉机分别增长30.7%、29%和9.8%，收获机械和粮食机械分别增长55.4%和23%。2009年全年，规模以上装备工业增加值增长13.8%，同比回落3.3个百分点；其中头两个月增长5.4%，此后逐月攀升，从5月份开始连续8个月实现两位数增长，11、12月分别增长20.8%和22.8%。装备制造业起稳回升，增值税转型、农机购置补贴、加强投资项目的设备采购管理等扩大内需的政策起到了积极的作用。

　　（7）船舶、石化产业调整振兴规划中扩内需的政策起到一定的积极作用。船舶行业调整振兴规划中鼓励购买弃船、努力扩大国内船舶市场需求、加快淘汰老旧船舶和单壳油轮等扩内需的政策，石化行业振兴规划中完善化肥储备机制、抓紧落实油品储备等政策，在一定程度上起到了稳定市场的作用。

　　2、稳定外部市场政策取得一定成效

　　《调整振兴规划》实施以来，提高出口退税率等稳定外部市场的政策起到了二定效果，工业品出口交货值降幅逐月收窄。全年完成出口交货值72882亿元，同比下降10.1%，其中前8个月降幅均在13%以上，9月份以后由于上年同期基数较低，降幅持续收窄，9、10月份分别下降9.9%和7.3%，11、12月份转为增长5.3%和12.4%。其中，消费品工业出口交货值同比下降4.1%，其中轻工、纺织行业分别下降5.4%和3%。据海关数据，2009年中国纺织品和服装出口总额同比下降10.1%，降幅自4季度以来持续收窄。受出口退税政策及国际市场需求回升影响，在世界主要纺织品市场上中国产品市场份额持续上升。其中，全年规模以上电子制造业出口交货值同比下降5.5%，降幅比年初1～2月收窄13.5个百分点；其中，11、12月份分别增长9.8%和17.7%，结束了此前连续12个月的出口持续下滑。

　　在《调整振兴规划》的推动下，中国进出口银行加大了对船舶、机械等产品出口的买方信贷支持力度。目前这一政策已经产生了十分积极的作用。2008年国际金融危机爆发以来，由于韩币对美元大幅度贬值，韩国船舶企业出口船的报价在同等条件下比中国低10%，价格优势相当明显。但在这种情况，2009年以来中国船舶企业在承接国际订单上不仅没有落后于韩国，反而领先韩国较大，其中一个主要原因就是船舶出口买方信贷投放的增加可以较好地帮助船东解决船舶融资的问题。2009年，造船完工量4243万载重吨，同比增长47%，增幅回落5.2个百分点；在出口买方信贷等政策支持下，新承接船舶订单2600万载重吨，同比下降55%，但仍居世界第一位；手持船舶订单1.88亿载重吨，比年初下降8%。中国造船完工量、新接订单量、手持订单量分别占世界市场份额的34.8%、61.6%和38.5%，比2008年底提高5.3、23.9和3个百分点。

　　3、保增长政策需做适当调整

　　随着经济形势的好转，保增长的政策应转向促进增长方式转变、促进经济平衡健康发展方面来，《调整振兴规划》中扩内需、稳定外需的政策都需要做相应调整。

　　进一步促进消费增长应成为转变工业增长方式的一项长期战略措施。工业结构调整，必须要调整我国工业发展过于依赖投资增长和出口增长的模式，逐渐增强消费对工业增长的拉动作用。目前，振兴规划中汽车购置税减半、汽车下乡、家电下乡等扩大消费需求的政策，多为反周期短期性的刺激政策。这种短期性的政策，在很大程度上只是将未来三五年内的消费需求提前实现，并可能透支未来平稳的消费增长。从长期来看，增强消费需求拉动作用的关键在于加快居民收入的增长速度以及提高居民收入在国民收入中的占比。要提高劳动报酬在初次分配中的比重，保护劳动者在劳动市场的合法权益，提高劳动者的相对谈判能力，建立职工工资稳步增长的机制；要加快新一轮税制改革，实施结构性减税政策，减轻企业和居民负担，缩小收入差距；要加大社会保障等民生投入，提高社会保障统筹的层次，扩大社会保障覆盖面，建立基本住房保障制度，提高居民消费能力。财政补贴与税收减免等措施，可考虑在节能、环保和绿色产品市场培育期采用，以引导促进消费结构升级。

　　中国的出口政策需要调整。虽然提高出口退税率在应对金融危机、稳定出口市场方面起到了重要的作用，但是这一政策同时也会带来负面效应。提高出口退税率会使资源更多地流向出口部门，从而加剧中国经济的内外失衡。过高的出口退税率，客观上会造成出口价格低于国内价格的情况，从而引发国际贸易摩擦。出口产品的低税赋，让国外消费者能以比国内消费者更加廉价地消耗中国资源（姚枝仲，2009）。出口退税率的提高，不仅加大了财政负担，加重了企业对这一政策的依赖，并在一定程度上降低了出口价格。应根据企业运行情况以及国际市场恢复态势，及时下调出口退税率，并尝试将节省出的财政资金用于进一步调整税收政策，加大对企业技术创新和产品创新的支持力度，以此提升产品出口结构与工业企业的国际竞争能力。将政府对技术创新的支持定位于产业研究和开发阶段，建立税收减免、拨款和贷款贴息相结合的支持政策体系。因为，按照WTO补贴与反补贴措施协议的规定，国家对基础性研究的资助不在限制之列，对产业（基础）研究和研究开发活动不超过合法成本的75%和50%的补贴为不可起诉补贴。此外，虽然增加出口买方信贷投放在稳定出口市场方面起到了重要作用，但也应当审慎考虑其中可能存在的金融风险。

　　三、调结构取得一定成效，但政策需进一步探讨

　　产业振兴规划的实施，在一定程度上促进了结构调整，但作用比较有限，其中一些政策甚至可能会带来负面的政策效应。

　　1、结构调整取得一定进展，自主创新能力有所提高。

　　（1）淘汰落后、节能降耗取得进展。2009年全年淘汰落后的炼钢、炼铁和水泥产能分别达到1691万吨、2113万吨和7416万吨，平板玻璃、电解铝、焦炭、电石、铁合金、造纸、酒精、味精、柠檬酸等行业基本完成年内下达的淘汰任务。节能减排成效明显，预计全年规模以上工业单位增加值能耗比上年下降9%左右，用水量降低8.3%左右，工业固体废物综合利用率达到65%。从高能耗行业来看，2009年重点钢铁企业吨钢综合能耗为619.4千克标准煤，同比下降1.7%，吨钢耗新水4.4吨，同比下降12.8%，外排废水总量下降13.7%，二氧化硫和烟尘排放同比减少4.9%和7.9%；在有色行业，2009年铝锭综合交流电耗同比下降了152千瓦时／吨，氧化铝综合能耗同比下降19.29%，铜冶炼综合能耗同比下降7.2%，铅冶炼综合能耗降同比下降2.82%，电锌综合能耗下降3.18%。

　　（2）企业兼并重组工作稳步推进。总体看，虽然跨地区重组比较困难，但省内重组进展较快。在钢铁行业中，宝钢入主宁波钢铁公司；山东钢铁集团并购日照钢铁；首钢重组长治钢铁有限公司；五矿集团相继重组长沙矿冶研究院和鲁中矿业集团；鞍钢与攀钢的重组也在积极推进。在汽车行业中，长安兼并哈飞昌河；广汽集团重组长丰汽车。在有色行业，五矿集团并购了湖南有色，中国黄金集团兼并了西藏甲玛铜矿等有色金属矿山，云南冶金集团出资收购美铝持有的美铝（上海）公司100%股权，中国有色矿业集团收购了山东奥博特铜铝业有限公司。

　　（3）技术改造加快，自主创新能力有所加强。2009年中央财政安排技术改造专项资金200亿元，主要采取贴息方式支持企业加强技术改造，下达投资计划4441项，总投资6326亿元，在一定程度上加快了技术改造。依托重点建设工程，国产燃压机组、高速动力车组和大功率交流传动电力／内燃机组等重大装备研制和使用取得突破。通过实施科技专项，在直线喷气科技和大型关键锻件、桥式龙门加工中心，大型船用柴油机曲轴等制造等领域掌握了一些关键核心技术。

　　2、调结构政策及实施中遇到的问题

　　（1）“行政主导”、“扶大限小”的倾向在一定程度上会降低兼并重组的效率，并可能带来其他不良效果。在振兴规划中，我们可以看到行政主导、扶大限小仍是兼并重组政策的主线，这些政策将影响兼并重组的效率。国外钢铁产业重组是充分的市场化运作，因此保持了很高的重组效率，而中国主要依靠国家产业政策导向与地方政府权力，从对1996年以来中国钢铁工业重组联合的近70起事件的考察来看，取得实效的不足30%，重组效率低。振兴规划中明确指出推动鞍本集团等企业的实质性重组，实际上反映了以上企业集团在重组后整合进程缓慢，资源整合效率低下。“扶大限小”的政策导向也是导致低效率重组的一个重要原因。在“扶持大企业、限制小企业”的政策导向下，地方政府为了避免本地企业被政策边缘化，也为了获取更多的政策扶植，倾向于将本地钢铁企业拼凑在一起。河北钢铁集团、山东钢铁集团的组建实际就是出于这样一种目的。这种兼并有异于高效率企业对低效率企业的兼并整合，往往是几家效率并不高的企业在形式上的组合，即便是在行政强力推动下实现了财务、采购和销售上的整合，除了地区垄断能力得到提升外，核心能力的提高有限。

　　“扶大限小”实际上是代替市场过程来挑选竞争的胜者。市场作为一个筛选机制和发现过程，让那些具备效率优势的企业能够生存和发展（Metcalfe，1998）。生产者和消费者都不可能事先知道竞争过程的最终结果，也不可能知道哪个企业能成功满足消费者意愿，成为争胜竞争过程的胜出者；只有通过竞争过程才能发现这些知识、只有经由试错过程才能最终判定谁能胜出，只有经过无数次争胜竞争试验过程才能筛选出暂时的赢家（王廷惠，2005）。政府不可能代替市场竞争性过程来选择真正的赢家。倘若政府干预代替市场选择过程进行胜者的选择，整个市场必然失去甄别、发现、利用和创造新知识的动力，行动主体对利润机会所保持的警觉也会消失。这就带来了另一问题：政府对胜者的选择也使得经济主体通过非市场手段俘获政策制定者的不良现象更为严重和普遍，由此进一步扭曲了市场过程的有效运行。

　　（2）落后产能的界定不应以设备规模作为主要标准，也不宜在环保、安全之外确立其他标准。对于落后产能的界定主要以设备规模作为标准，在进一步实施过程中应考虑以环保、安全经济技术指标作为标准。在石化、钢铁、船舶等行业振兴规划中，淘汰落后产能以设备规模作为主要标准，这可能会导致小企业避免被淘汰而投资相对大规模的设备，使产能过剩问题加重。建议淘汰落后产能以环保、安全指标作为标准，不以企业、设备规模一刀切。另外在识别落后产能上也应力求科学和审慎，尽可能避免在安全和环保指标以外对技术、设备做过多的限定，避免以政策部门的选择代替市场选择。以钢铁工业为例，淘汰1000立方以下的高炉是欠考虑的。450立方以上的高炉和50吨以上转炉，同样可以达到国家的环保要求，也可以达到良好的技术经济指标。中国在1000立方以下高炉使用上研发了许多先进适用性技术，对于冶炼中国特有的低品位多杂质的铁矿具有特殊的技术优势，一刀切地将其淘汰，将会在很大程度上加大对国外铁矿石的依存度。

　　（3）在实施振兴规划促进产业升级和产品结构调整过程中，政府应以市场需求为主导，充分尊重企业自身的选择，不宜对具体技术、产品和工艺做具体规划。重点产业振兴规划中试图从各个行业中挑选出需要重点发展的先进技术、工艺和产品进行扶植，并挑选出落后的技术、工艺和产品进行限制和淘汰，政策部门需要对上百个细分行业中众多技术、工艺和产品的前景、经济性与市场能够进行准确的判断和预测，而这是一项决策部门几乎难以完成的工作。在促进产业升级和产品结构调整过程中，应以市场需求为主导，防止脱离我国经济发展阶段而片面追求高新技术工艺，同时也要防止把本来具有市场需求的生产能力看作过时与落后并加以淘汰（卢峰，2009）。脱离市场需求强调所谓高端产品的比例，可能会导致所谓高端产品产能的严重过剩。此前的钢铁产业政策中过分强调提高板带比，直接导致目前板带材轧制产能严重过剩的局面；其中限制线材、螺纹钢产能等低端产品的政策，则直接导致建筑钢材市场供应的相对短缺。此外，振兴规划中加大技术改造支持力度主要采取贴息的方式，并涉及到两个部门以及地方政府的审批。在这种支持方式下，中小企业的技术改造往往很难获得相应的支持，也会带来“跑部钱进”等一系列问题。支持企业技术改造，采用税收减免的方式更为合理。

　　（4）振兴规划中严格控制总量、抑制部分行业产能过剩的政策值得商榷。钢铁产业调整和振兴规划中，以政策部门对市场的判断和预测作为依据来进行总量控制，在很大程度上是试图通过政策来代替市场机制。这首先需要政府能对未来市场作出准确的预测和判断，而这一点恰恰是最让人质疑的（江飞涛，2007）。从20世纪90年代以来许多政策文件对市场的预测来看，无论长期或者短期预测，均与实际情况存在很大差异，如果这些政策中的控制目标实现，那么将会出现严重的供不应求，表1是对这些政策预测值、控制目标与实际市场情况的比较。中国的产能过剩和重复建设问题并不是市场失灵，而是有其深刻的体制背景。越来越多的研究表明，转轨体制下地方政府竞争过程中对于微观经济的不当干预是导致产能过剩和重复建设的主要原因，控制总量、严格控制新增产能的做法，不能从根本上治理产能过剩。此外，“严格限制产能投资，新建产能投资以淘汰落后产能为前提”的政策，往往导致一些并不必要的重组，以及增加了兼并重组的难度和代价。这一政策倾向在很大程度上使得一些原本没有重组价值的企业，具有了“独特”的价值。企业为了在异地投建新的产能，必须先重组当地低效率的企业，并淘汰这些企业的落后产能。这一政策也使得这些低效率企业在重组过程中谈判能力有了极大的提高，兼并重组方需要付出更大的代价，在整合过程中也面临更多的困难。广东钢铁集团和广西钢铁集团的组建就是实例。

　　（5）振兴规划中将提高集中度和企业规模作为政策目标的做法有必要进一步探讨。在中国，产业组织政策一直是产业结构调整政策的重要内容，它通过市场准人、投资项目审批和选择性培育特定企业，来提高市场集中度和培育大规模企业，以优化产业组织结构。这种政策出发点，显然混淆了结果与过程。一定时期特定市场的企业数量、市场结构及产业组织形态是特定竞争过程的暂时结果，本身并无多大的意义（王廷惠，2007）。竞争性集中之所以有效率，是因为竞争性过程的选择性作用。竞争是一个复杂的演化过程和选择过程，市场份额总倾向于从缺乏效率的企业转移到更具效率的企业，企业家争胜竞争过程必然产生集中趋势，通过市场竞争形成的大规模企业和市场集中更具有效率性特征（李平，2009）。脱离开这一过程，去强调集中度的效率是毫无意义的。中国产业结构优化政策，实际上是将自由竞争下的效率集中与行政干预下形成的集中相提并论，忽略了两者本质性区别，通过行政管制、政策干预形成的集中在动态效率和静态的配置效率上都是缺乏的。总而言之，是市场争胜过程造就了市场动态效率与高效率的大企业，市场集中度的提高和企业规模只是这一过程的副产品，试图以提高集中度和培育特定大企业的产业组织政策来提高市场效率完全是舍本逐末。

　　四、产业振兴规划与“十二五”时期产业政策取向的调整

　　重点产业调整振兴规划与21世纪以来中国产业政策一样，试图通过行业准入、目录指导、项目审批、强制淘汰落后等直接干预型政策措施，促进产业结构调整和抑制部分行业的产能过剩及重复建设问题，产业政策从整体上表现出直接干预市场、以政府的判断和选择来代替市场竞争以及限制竞争的管制性特征。从动态和过程的角度理解市场竞争后，我们会进一步发现中国的产业政策存在许多值得商榷的地方，这些产业政策不但不能实现促进结构调整和抑制部分行业产能过剩的目标，反而可能会导致不良的政策效果。

　　重点产业振兴规划治理产能过剩、淘汰落后、推动兼并重组很大程度上依赖于行政手段的运用。然而，市场在协调供需平衡上比计划体制或者行政控制更具效率性。我国的产能过剩问题在很大程度上是体制扭曲下地方政府不当干预企业投资行为造成的，治理产能过剩更需要推动经济体制的改革，约束地方政府的不当干预，完善市场体制、充分发挥市场机制的基础性作用，而不是以总量控制来直接代替市场的协调机制。市场竞争的优胜劣汰机制具有淘汰落后和逐步将资源集中于高效企业的作用，通过市场竞争形成的大规模企业和市场集中更具有效率性特征。由于中国市场体制还不完善，地方保护与行政干预往往使得市场竞争的优胜劣汰机制大打折扣。在重点产业振兴规划中，淘汰落后产能和推进兼并重组主要依靠行政性手段，很大程度上也是出于短期内政策可操作性方面的考虑。但是，依靠行政性手段本身会带来一系列问题。从长期看，淘汰落后产能、推动市场集中和造就高效大规模企业还必须依靠市场优胜劣汰机制充分发挥作用。

　　在市场经济体制中，市场通过其价格机制、发现机制和优胜劣汰的竞争机制，引导和推动产业结构随着经济的发展不断调整，同时也引导和推动产品和技术不断优化升级。在经济转轨过程中，市场经济体制还不完善，但这并不意味政府规划能够代替市场机制成为产业结构调整与优化升级的主导。由于脱胎于计划经济体制，中国产业政策中的“计划思维”长期存在。政府在制定产业结构政策时，往往认为行业管理者由于所处的特殊位置能够获取更多信息，因此比行业内的投资者、生产者更聪明、更富有远见，能够准确预见到未来行业供求平衡点。事实上，政策制定者并不见得比市场更聪明，他们掌握的市场信息同样是不全面的、滞后的，甚至比企业掌握的信息更滞后、更失真。因此政府部门对产业结构变动进行准确的预测存在非常大的困难，强行按照自己的愿望调整产业结构，结果往往难如人意。新中国60年工业发展与产业结构演变的经验表明，计划调节或者计划色彩浓厚的行政性主导调节多数都会带来不好的效果。

　　重点产业调整振兴规划和“十二五”期间的产业政策取向应调整为：在进一步深化体制改革的同时，转为实施竞争政策和功能性产业政策，避免实施选择性的产业政策，充分发挥市场机制的基础作用从根本上推动结构调整和优化升级。

　　首先，应当深化经济体制改革，进一步完善中国的市场经济体制，消除体制性障碍，从根本上推动经济方式转变和经济结构调整。经济体制上的弊端与市场经济体制发育的不完善，是导致中国工业发展过程中结构性问题日益突出的根本性原因。在现有体制下，经济增长严重依赖于固定资产投资的高速增长，这在需求上导致工业结构问题积累固化；土地的模糊产权、资源的非市场定价与环保体制上的严重缺陷，使得地方政府将低价供地、纵容企业污染环境作为竞争资本流人的重要手段，这从供给方面使得工业结构性矛盾更为严重，也给工业结构调整和优化升级造成障碍。推动工业结构调整与优化升级，要求政府有进一步深化经济体制改革的决心，协调各部门共同解决体制中的痼疾，这是一项政府难以回避的艰巨工作（中国社会科学院工业经济研究所课题组，2010）。

　　一是要明晰土地产权，进一步完善土地管理制度。推动土地市场化改革，使市场成为配置土地要素的基本体制。现阶段，地方政府借助土地的模糊产权和垄断土地一级市场，严重依赖通过基础设施建设、房地产开发、以土地优惠政策吸引投资来拉动本地区经济增长。土地制度的完善对于转变经济增长方式和推动结构调整至关重要，同时土地制度的改革与完善对于改变地区间产业结构高度同质化的局面具有重要意义。二是要改革资源及资源产品的价格体制，实现资源全面有偿使用，包括矿业权有偿取得，成本合理负担等，架起资源市场与资源价格之间的联系渠道，改变资源市场漠视价格变化、价格难以发挥调节作用的不合理机制；改革资源价格由政府控制的现状，形成资源性产品价格市场化机制，充分发挥市场机制调节资源价格的作用；打破资源性行业垄断价格，实现市场对价格的有效调节；加强政府监督，采取相应的配套措施，为资源价格改革创造有利条件（赵云旗，2007）。三是要完善环境保护制度。确保环境立法和实施中的公众参与，完善环境公众参与制度的法律设计，进一步完善环境公益诉讼制度，使环境得到及时有效的保护，对个人和公众的环境权益进行全面周到的救济。健全排污权有偿取得和交易制度，扩大排污权交易试点。四是要改革地方官员考核体制。要改变以辖区内GDP增长为主要考核晋升标准的体制，把反映经济质量和效益状况、反映能源资源消耗和环境影响程度、反映社会发展和人的全面发展情况的指标纳入指标体系，并且在指标设计上要重视对政府公共服务能力和满意度的考核（周黎安，2007）。五是要建立和健全竞争政策，对于政府长期干预形成的行政性垄断进行坚决的限制，减少以产业政策为特征的政府指令对市场竞争的替代，减少政府设置的行政性市场进入壁垒，减少政府对私人部门的种种不合理限制（冯晓琦、万军，2005）。

　　其次，政府应当弥补市场机制的某些不足，实施功能性产业政策，在具有外部性的公共领域发挥重要作用，这包括：（1）进一步完善环境保护的法律和制度，并使之行之有效；（2）知识产权的保护；（3）对基础性研究的支持，对于具有较强外部性的应用性研究以及具有重大影响的应用性研究提供资助；（4）教育与专业人才培养（包括技术工人的培养）；（5）行业信息、技术发展及趋势、经济运行信息的收集、整理、研究与发布，为行业信息交流和研讨提供公共平台；⑦（6）对新能源技术、清洁燃烧、节能技术及其产业化的支持。

　　新兴行业发展中重复建设问题与“十二五”期间培育新兴战略性产业发展政策的调整。2009年出台的《关于抑制部分行业产能过剩和重复建设引导产业健康发展的若干意见》认为，在风电设备和多晶硅等新兴行业也出现了重复建设的倾向。而在此之前，产能过剩和重复建设主要出现在传统行业。从本质上看，与传统行业相同，地区竞争过程中地方政府对投资行为的干预是新兴行业产能过剩和重复建设形成的主要原因。略有不同的是，此前这两个新兴行业是政策部门扶持的行业。在中国，处于鼓励类的产业目录中，意味着更容易获得审批，意味着更容易获得地方政府廉价土地的支持，以及更容易获得地方政府在融资上的帮助。一旦技术壁垒被打破，在地方政府投资优惠政策的作用下，大量新的进入者会涌入这个新兴行业，对于这个行业的产能投资会随之激增。地方政府的优惠政策将会对企业投资产生补贴效应、成本外部化效应和风险外部效应，扭曲企业投资行为，导致企业过度的产能投资和行业产能过剩（江飞涛、曹建海，2009）。在这种体制下，当某个新兴行业的市场出现市场需求的扩张时，整个行业和行业中的多数企业都会对需求的扩张作出过度反应，导致行业产能远大于市场需求的扩张。

　　培育新兴行业的发展一直是产业政策的一个重要目标，采取何种政策措施必须慎重考虑。培育新兴产业过程中，如果在生产制造环节给予太多的投资优惠政策，会在很大程度上扭曲企业的投资行为，并导致行业严重的产能过剩。并且，对于产能投资环节大量的投资补贴会诱发企业的寻租行为，使得企业经营者将更多的精力和更多的资本放在追逐地方政府的低价土地等寻租行为上，而不是把更多的投入放在研究开发和技术工艺的改造升级上，这也会使得新兴行业中企业在国际竞争中更依赖以政府补贴和低污染排放标准所带来的所谓低成本竞争力。

　　“十二五”期间培育新兴战略产业政策的重点应调整为：对于新兴产业企业研究开发活动进行普遍性支持（即：不只对政府所选定企业的研究开发活动进行支持）；对于基础研究和共性技术研究的大力支持；对于节能减排等绿色产品提供消费补贴，以促进新兴产业市场的形成；鼓励发展风险投资基金；等等。这些都是培育新兴产业的重要措施，并且这些措施对于市场的干预程度相对比较低，不良效果也比较少。

　　（《宏观经济研究》，中国社会科学院工业经济研究所，中国社会科学院数量经济与技术经济研究所，李平，江飞涛，王宏伟