中国行政法律体系建设——回顾与前瞻

　　系列解读：中国行政法律体系建设——回顾与前瞻

　　作者：张红 北京师范大学法学院

　　1997年，党的十五大报告在确立依法治国基本方略的同时，第一次把“到2010年形成有中国特色的社会主义法律体系”确定为推进依法治国、建设社会主义法治国家的立法目标。经过几代人和各方面的共同努力，到2011年2月底，我国已制定现行有效法律239件、行政法规690多件、地方性法规8600多件。目前以宪法为核心，以法律为主干，包括行政法规、地方性法规等规范性文件在内的，由七个法律部门、三个层次法律规范构成的中国特色社会主义法律体系已经形成。

　　1999年4月23日，原全国人大法律委员会主任委员王维澄在《关于有中国特色社会主义法律体系的几个问题——全国人大常委会法制讲座第八讲讲稿》中指出，行政法是调整国家行政管理活动的法律规范的总和。它包括有关行政管理主体、行政行为、行政程序、行政监察与监督以及国家公务员制度等方面的法律规范。行政法涉及的范围很广，包括国防、外交、人事、民政、公安、国家安全、民族、宗教、侨务、教育、科学技术、文化体育卫生、城市建设、环境保护等行政管理方面的法律。据此可以认为，行政法是包括规范行政机关行政权力的基础性法律和相关部门法律的集合体。

　　在规范行政机关行政权力、加强内部监督方面，中国陆续制定了行政处罚法、行政监察法、行政复议法、行政许可法、国家公务员法。

　　1996年颁布的行政处罚法从规范行政处罚权力及其程序的角度揭开了行政程序立法的新篇章。1997年行政监察法和1999年行政复议法的颁布，意味着行政系统内部监督制度的进一步发展与完善。2003年，行政许可法的颁布与实施为我们再造现代法治政府提供了一次难得的机遇，建立有限政府、透明政府、服务政府的理想露出了希望的曙光。2006年颁布实施的公务员法是我国第一部规范国家公职人员管理和任用的基本法，已经成为国家公职人员制度的基本法律依据。2007年国务院通过政府信息公开条例，标志着我国行政程序立法的进步。

　　在上述立法过程中，行政法学者所主张的一些原则和制度，例如“职权法定”、“法律保留”、“信赖保护”、“正当程序”等原则以及行政听证、信息公开等制度，也已经进入立法。

　　部门行政法领域已经制定法律60余件。在国防、外交方面，中国制定了兵役法、预备役军官法、军事设施保护法、人民防空法、外交特权与豁免条例、领事特权与豁免条例、缔结条约程序法等；在公安、国家安全方面，制定了人民警察法、中国公民出境入境管理法、外国人入境出境管理法、治安管理处罚条例、枪支管理法、消防法、国家安全法、保守国家秘密法、国防教育法、国防动员法等；在教育、科学技术、文化、卫生、体育等方面，制定了教育法、义务教育法、职业教育法、高等教育法、教师法，科学技术进步法、促进科技成果转化法、农业技术推广法、文物保护法、非物质文化遗产保护法、人口与计划生育法、母婴保健法、传染病防治法、执业医师法、献血法、体育法等；在司法行政方面，制定了律师法、监狱法；在环境保护方面，制定了环境保护法、海洋环境保护法、大气污染防治法、水污染防治法、环境噪声污染防治法、防沙治沙法、环境影响评价法等。

　　党的十五大报告指出，依法治国，关键是坚持依宪治国、依法行政，监督制约公权力，切实保证公权力依法行使。规范行政权力的基础性法律和部门行政法相结合，已经初步建立起我国的行政法律体系，这是有中国特色社会主义法律体系的重要组成部分。已有的行政法律体系为政府依法行政提供了系统化的法律指导，规范了行政机关的权力，明确了行政机关的职责，完善了行政行为的程序，推进了行政管理体制改革的深化，对于全面加强法治政府的建设具有重要意义。

　　展望未来，在“依法治国”基本方略的指引下，毫无疑问，行政立法将继续沿着行政法治的方向发展。但要真正实现建设法治政府的目标，行政法律体系的建设还有几个方面的工作要做。

　　第一，进一步制定规范行政权的法律。

　　首当其冲的是制定具有行政法通则性质的行政程序法。行政程序法是规范行政行为的法，法律将实体的行政职权授予行政机关，成为行政机关必须履行的职责，与此同时，法律就应该为行政机关如何履行职责预设程序，这才能保障行政职权得到最科学最合理最有效的实施。在大陆法系国家，绝大多数国家已经用成文法的形式规定了行政程序的基本原则、基本制度和要求。未能制定统一的行政程序法典，应该说是我国现行行政法律体系的一个缺憾。制定统一的行政程序法典，对于发展民主政治，约束行政权力，保护公民权利，遏制腐败现象，遏制官僚主义，提高行政效率，建设社会主义法治国家都将具有积极意义。

　　二是制定通过行政强制法。行政强制是行政机关常用的一种行政行为，对行政相对人的权益具有较大的影响。行政强制法对于规范行政强制的设定和实施，保障和监督行政机关依法履行职责，维护公共利益和社会秩序具有重要意义。九届全国人大常委会将行政强制法列入了立法规划，《行政强制法（草案）》也已经起草并向社会公开征求意见，但由于很多问题需要进一步研究，因此迟迟未能通过。十一届全国人大常委会立法规划将其列为“任期内提请审议的法律草案”，希望能够尽快顺利通过。

　　三是制定行政收费管理法。行政收费是国家行政机关或者依法履行行政职能的其他组织，为满足特别的行政支出，向与特别支出存在特定关系的行政相对人收取货币的行为，它直接关系到行政相对人的财产权。我国的行政收费广泛存在于各个领域，名目繁多，其中不乏乱收费的行为。解决乱收费的关键在于把收费纳入法制轨道。十一届全国人大常委会立法规划将行政收费管理法列为“研究起草、条件成熟时安排审议的法律草案”。

　　第二，继续修改完善规范行政权的法律。

　　一是修改完善行政诉讼法。行政诉讼法在保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权，推动行政法治建设方面发挥了重大作用。但伴随着我国行政法治整体水平及人们法治意识的提高，行政诉讼制度暴露出诸多的缺陷和弊端，亟待修改完善。

　　二是修改完善行政复议法。近年来，通过行政复议化解的行政纠纷数量不断增长，与此同时，行政复议体制改革也不断推出创新动作。在此背景下，1999年出台的行政复议法显得有些滞后，行政复议体制改革也呼唤立法支撑。目前，行政复议法修改已经列入国务院立法工作计划，这将对我国行政纠纷解决机制的完善发挥重要作用。

　　三是修改完善突发事件应对法。2007年开始实施的《突发事件应对法》构建了我国公共应急管理的制度框架，在应对各类突发事件中发挥了重要作用。但是，面对近两年来的冰雪灾害和汶川特大地震、舟曲泥石流等重大突发事件，该法在适用过程中也暴露出一系列问题。及时总结应对各类突发事件的经验教训，适时对其做出修改，对于完善我国应急管理制度具有十分重要的意义。

　　第三，完善法律冲突的解决机制。

　　随着我国立法进程的加快，不可避免地会产生法律规范之间的冲突。虽然已经对行政法规和规章进行过几次全面清理和专项清理，但由于各种原因，法律冲突问题并未得到根本解决，随着法律法规数量不断增加，法律冲突问题也日趋严重，并已经对法律的实施产生消极影响。因此，对我国的法律冲突进行类型化分析、研究其成因，建立合理的法律冲突解决机制，对于维持有中国特色的社会主义法律体系内部的和谐统一相当重要。法律冲突解决机制包括完善立法体制，规范立法程序，加强法规规章备案审查，及时进行法律解释，建立法律清理长效机制，探索冲突的司法解决方式等。

　　事实上，中国特色社会主义法律体系应该是一个统一的、开放的、发展的、和谐的体系。继续填补法律体系的隙缝、消除法律规范之间的冲突，是我们今后努力的方向。