“顶层设计”如何落到实地：要变成基层动力，先要疏通执行渠道

　　[提要] 2011年全国两会大幕落下，并不意味着解决了所有遗留问题，仍有很多地方值得回味。据新华网报道，一个工程学术语——“顶层设计”，正成为中国新的政治名词。它被视作“十二五”改革发展的一个重要思路：以全局视角对系统建设的各方面、各层次、各种要素进行统筹考虑，和谐各种关系，确定目标并为其制定正确的战略、路径，从而提高效益，降低风险和成本。

　　虽然诸多代表委员都认同，加强改革“顶层设计”是现阶段中国解决错综复杂矛盾的重要路径。但更重要的问题是，“顶层设计”如何从一个政治新名词变成渗透到各个领域中的实际行动，如何转化为基层动力。

我来说两句

中国不缺顶层设计，一到基层就变样

好的政策并不一定都有好的落实

　　中国时下对改革“顶层设计”的强调，不禁让人想到30年前，邓小平提出的“摸着石头过河”改革理念。事实上，十六大的“依法治国”、十七大的“创造条件让更多群众拥有财产性收入”都是力图从全局视角化解社会问题，但执行难也是我国决策机制的痼疾。

现实问题

晋升模式难有实干心态：省部级干部调动频繁

　　近年来，地方省级领导干部进行大规模的调整，被认为体现了未来用人理念的新趋向。但每逢人事变动，走出去的欢天喜地，留下来的哀声叹气，调进来的怨声怨气。这种气氛下，干部难有扎根的想法，要么不作为，要么急功近利。

基层干部缺少有效监管：执行权力被无限放大

　　一些好政策到了基层就变样，中央惠农政策本是减免农民负担，基层政府就虚报农民收入，变相增加农民负担，国家免除义务教育课本费，地方就增加其他参考资料收费。

究竟什么是“顶层设计”

工程学中的本义是统筹考虑项目各层次和各要素，在最高层次上寻求问题的解决之道。在“十二五”规划中，它是指以全局视角对系统建设的各层次、各种要素进行统筹考虑，和谐各种关系，从而提高效益，降低风险和成本。[详细] 　　

上行下效脱节，政策缺的是执行体系

缺少稳定的践行者：公务员制是提高执行效率关键

　　公务员制历史悠久，从古埃及到我国的西周都有。不是利益集团的代表，不靠内斗升迁，才能保持体系的公平稳定。有了现代公务员体系，社会管理就进入了机器时代。但我国长期以来党政不分的历史积弊，导致整个执行体系中最稳固的部分缺失，影响了执行效率。

他国案例

新加坡：公务员体系独立官员选任之外

　　新加坡所有公务员均纳入统一的管理体系中，没有中央与地方之分。整个国家公务员的选任制度，只用于把执政党确定的执政团队送入国会，而不扩大到所有官员的选任，也与选举无关，从而保证了行政体系的连贯性和稳定性。

日本：在首相频繁更换中保持稳定运行

　　在日本的政治模式下，政治家和官僚系统是分开的，是两套不同的体制，而公务员系统一直在稳定地运行。无论政治争夺如何激烈，国家机器仍会正常运转，不受影响。

高效的执行渠道应该是什么样

中央级政府机构提出方案→地方政府机构根据各地差异调整执行办法，反馈高层，监督基层→基层执行并反馈。而现在的问题是两头强中间弱，稳定的中层践行者缺失，和基层实际脱节，中央和地方利益分化，从而出现“上有政策，下有对策”。

>>中央地方利益结构分化：以政策之名各行其是

楼市调控遭遇执行不力：中央和地方各有考虑

　　出于各自利益考虑，以及现实的财税、事权格局，对于房地产的调控的目标，中央和地方各有其考虑。既然短期内无法改变利益格局，就只能一定程度上默认地方政府对土地财政的依赖。调控最多也就是起到抑制过快上涨的目标。所以说，调控手段即便再严厉，也已经不可能取得满意的收效，历次调控也印证了这一点。

节能减排政策变味：只能“两害相权取其轻”

　　基层政府又要承担市场职能，又要负责管理职能。这一方面，表现最为典型的是房地产市场。地方政府每年都通过卖地获得了大量的收入。地价越高，地方政府的收益也就越多，而政策却要政府承担起平抑房价的责任，这等于要求地方政府自我博弈，政策的执行效果可想而知。同样，GDP的增长关乎考核成绩，节能减排也一样，“两害相权取其轻”，地方变相“节能减排”的做法，有其内在的逻辑。

缺少监管和反馈加剧执行难

　在完整有效的决策链条中，基层信息有效地传递到决策系统中，否则，决策将可能不符合实际、并因合法性不足而难以执行。
　但由于中国行政体制中处于中间的部分缺失，从而导致基层缺少有效监管，执行效果大打折扣，问题又不能很好的反馈给决策层，可能加剧政策制定的有效性。

>>不解决中间问题，顶层设计难发挥效力

利用条件协调中央地方矛盾，疏通执行渠道

　　“为什么有的地方对保障房建设积极性不高，这与对土地财政的依赖有关系；为什么有的民生工程上面拨款了，而基层配套却缺乏热情，这与传统的财税体制相关联。”全国政协委员、江苏省政府参事室主任宋林飞称，“追根溯源，问题都出在根子上。”只有努力化解中央和地方的利益问题，才能进一步的提高执行效率。

只有执行得力，顶层设计才能转为基层动力

　　十二五规划的重头戏是政府转型，即向公共服务型政府转型。然而，服务并不完全是建构性思维就能够解决的事情，有了好的“顶层设计”，更需要有效的体系来保证执行。渠道问题需要疏通，而两会正是公开讨论、化解问题的最好机会，也是目前制度下最有效的唯一渠道。只有改变宏观政策在基层受阻的现象，才能达到高效决策和满意的行政效率。

网友讨论区

　 @当一个人改变观念可能是比较容易，当把这种改变放大到到13亿人次，这种努力的难易可想而知。
　 @“顶层设计”只是个宏观上的政策设计，而不是微观管理。但要记住上层离不开下层，顶层离不开底层和基层。