省级政府年报发布最积极大同喀什连续三年未发布

　　开栏语

　　发布政府信息公开年度报告，是政府信息公开条例(以下简称《条例》)的一项重要制度创新。它明确了各级行政机关及时发布年报的法定义务，是政府自我监测、自我评估与自我纠正的重要手段，同时也进一步保障了公众的知情权与监督权。

　　至2011年5月1日，《条例》施行整整3年。为了展现过去3年间年报制度的实施情况，北京大学公众参与研究与支持中心在充分调研的基础上，近日推出了《政府信息公开年报研究报告》。本版特设“纪念政府信息公开条例施行3周年·年报系列”专栏，独家刊发上述调研报告的主要内容，藉此推动《条例》的进一步贯彻落实。

　　纪念政府信息公开条例施行3周年·年报系列（1）

　　本报记者万静

　　调研背景

　　北京大学公众参与研究与支持中心近日推出了政府信息公开年报研究报告(以下简称《报告》)。《报告》以中国各省级行政区域、国务院下属各机构以及各较大的市所发布的《政府信息公开工作年度报告》为主要素材，观察对象涵盖31个省级行政单位(港澳台除外)、83个国务院下属机构，50个较大的市，共164个政府实体发布的418份年度报告(本应有492份，其中74份年报无法获取)。

　　《政府信息公开条例》(以下简称《条例》)第31条明确规定，各级行政机关应于每年3月31日前公布本行政机关的政府信息公开工作年度报告。因此，按时发布年度报告是各级行政机关的法定义务，也是最基本的要求。

　　那么从2008年5月1日《条例》施行起至今，各级政府部门的年报发布情况到底如何呢？《报告》给出的结论是：省级政府对于发布年报是最积极的，其次为国务院各个机构，再次为市级政府。

　　省级行政单位100%发布

　　根据《报告》披露，截至2011年4月25日，考察2008年，2009年和2010年的年报，查找不到的一共74份，全部出自国务院机构与较大的市。其中，国务院机构未发布的年报数目为52份，而较大的市未发布的年报的数目为22份。相比较而言，省级行政单位虽然有不按时发布年报的情况，但最终还是全部发布了。

　　国务院机构有16家从未发布

　　据《报告》披露，在国务院各机构中，16家三年都未发布过年报。其中，涉及国家安全、国家秘密的国防部、安全部、国防科工局、国家保密局和国家密码管理局等，是出于维护国家安全的需要，可以理解。

　　3年从未发布年报的机构中，还涉及国台办与中台办，国新办与中央对外宣传办。《报告》指出，这些单位属于中共中央直属机构序列，其实是一个机构两块牌子，在是否应该发布年报的问题上一直属于未明确的状态。对此，《报告》建议，上述这些中共中央直属机构序列的单位，是否负有《条例》规定的年报发布义务，需要国务院办公厅予以明示。因为从职能属性上看，这些单位并不属于《条例》所调整的行政单位序列。

　　另外，《报告》还指出，作为国务院直属事业单位的新华社、中国科学院、中国社会科学院、中国工程院、国务院发展研究中心、国家行政学院也一直都没有发布年报。对此，《报告》建议，像这类学术性质比较浓厚的机构，具备公共职能的事业单位，它们的性质其实与普通大学区别甚小，考虑可以参照适用《高等学校信息公开办法》，而非约束行政机构的《条例》，可能更符合其性质和操作的要求。

　　此外，《报告》还指出，煤矿安监局虽没有独立的信息公开年度报告，但由于在安监总局的年度报告里，已经明确提出其报告“总结了2010年度国家安全生产监督管理总局、国家煤矿安全监察局以及国家安全生产应急救援指挥中心，在履行安全生产监管、煤矿安全监察行政执法职责过程中，面向社会公众发布安全生产信息的情况。”因此，可视为煤矿安监局的信息公开年度报告已经存在。

　　“较大的市”中大同喀什从未发布

　　《报告》在市级观察对象的问题上，选择了全国50个较大的市进行观察。较大城市的参照标准是根据《中华人民共和国立法法》的规定，即：省(自治区)人民政府所在地的市(22个省会加5个自治区首府，一共27个)；经济特区所在地的市(5个)；经国务院批准的较大的市(18个)。

　　《报告》披露，在较大的市中，三年都未发布年报的是大同和喀什。对此《报告》指出，越往基层延伸，《条例》的影响和贯彻的力度就逐级递减。这也是中国信息公开制度由上层往下层推进，制度原动力和社会动员不足的一个侧面反映。

　　行政机关已感受到压力

　　针对上述各级政府信息公开年报发布情况，北京大学公众参与研究与支持中心主任、北京大学法学院教授王锡锌接受了《法制日报》记者专访。

　　王锡锌认为，尽管政府信息公开的内在监督和外在监督等配套制度还仅具雏形，没有实实在在地发挥作用，但年报制度本身已经给行政机构制造了一种紧张的气氛和一个内在的制度竞争环境。因为年报受到公众、媒体或者上级行政机构的差评，各个行政机构已然感受到实实在在的压力。

　　王锡锌谈到，在年报的具体文字中，也看到了“竞争”带来的压力与改变。例如大连市2010年的年报，就提出“要借鉴全国政务公开示范点河北邯郸市市级政府权力清单的做法”这显然是受到了同级行政机构的压力。再比如，长春市2010年的年报中，写明“在吉林省政府系统政府网站年度绩效考评中，连续六年总排名第一。”此“六连冠”的殊荣显然也是长春市在整个吉林省竞争优胜的结果，对其自身是鼓励，对该省的其他市则是压力。

　　年报发布问责制度还需明晰

　　不发布年报，会具体导致什么样的法律后果呢？如果在年报的内容上弄虚作假，如何承担相应责任呢？

　　对此，王锡锌向记者坦言，在《条例》实行三周年后，这些问题的答案仍旧模糊不清。就具体的责任追究而言，我国目前的法律法规或者司法解释都没有明确的规定。按照年报向上级政府汇报的性质与向社会公开的性质，作为全国政府信息公开工作的主管部门的国务院办公厅，应可以对具体情况进行调查并进行公布。但在法律上，这种调查和公布都没有明确的授权依据。从《条例》本身的规定看，比较可行的责任追究机制，是监察机关依权限对未能及时发布年报的机关及主要负责人依法追究责任，例如通报批评、警告等。

　　另外，从理论上说，除了行政机关内部上级问责下级，公众按理来说应该也可以向年报的责任机关问责。然而，所谓的公众问责，在现有的法律制度环境下，尚不具可操作的空间。

　　大同，包头，吉林，齐齐哈尔，邯郸，珠海，喀什，哈尔滨，兰州，西宁，呼和浩特，银川

　　
　　编后

　　《条例》规定的年报发布制度运行三年以来，行政机构从以往的“不太习惯”、“不知如何应对”逐渐向常态转型。无论是从指导思想上，还是现实行动上，行政机构对年报制度的适应性与理解性都有了很大的提高。虽然公开信息的水准和积极性等都还不尽人意，但至少年报制度本身已经站稳了脚跟。

　　根据《条例》，在法定期限内发布年报是行政机构的一项法定义务。我们希望，那些没有及时发布年报的行政机构，能够从建设阳光政府、服务型政府的高度，充分认识《条例》实施的重要性，切实履行法定职责。来源法制网——法制日报)