行政强制法立法十二载透视：呵护公民权益

　　行政强制法立法十二载透视
　　新华网北京6月30日电（记者杨维汉、陈菲、余晓洁）行政机关在社会管理中拥有哪些强制措施？如何防止这些强制措施被滥用？在强大的行政公权力面前，如何保护普通百姓的合法权益？12年，一部社会高度关注的规范公权力行使的法律，经过了不平凡的立法之路，把行政机关的强制措施纳入了法治轨道。

　　行政强制法是规范行政行为的一部重要法律，与行政处罚法、行政许可法并称为行政程序立法的重要“三部曲”。这部法律从1999年开始酝酿，并于2005年、2007年，2009年，2011年4月，2011年6月先后五次提请全国人大常委会审议修改。终于在2011年6月30日下午闭幕的十一届全国人大常委会第二十一次会议上得以表决通过。

　　规范行政强制避免权力滥用

　　“七八个大盖帽围着一个小草帽”是过去城市管理落后，多头行政执法的写照。扣押、暂扣、约束、立即拘留、强制带离现场……带有行政强制性的字眼五花八门，令人眼花缭乱。据有关方面统计，我国不同部门对强制手段居然有200多种称呼。

　　“名目繁多的行政强制方式，大都没有明确的界定，这就必然给其实施带来许多随意性，进而造成执法混乱。”中国人民大学教授莫于川分析说，我国缺少相应的规范，导致行政强制既“滥”又“乱”。采取行政强制措施和强制执行，必须有法律的授权。“否则，行政机关就会自行实施强制措施，或超过权限和范围实施强制措施。这最终会损害普通百姓的利益，也成为行政权力泛化和滥用的重要根源。”

　　“给行政机关"立规矩"，就是对公民权利的保护。这是立法过程中始终坚持的。”全国人大常委会法工委行政法室有关负责人说。

　　一次审议稿共有七章七十七条的草案，调整范围包括行政强制措施和行政强制执行两方面内容。

　　由于行政强制措施的执法主体比较庞杂，有的地方和部门将行政强制权委托给社会组织和不具备资格的执法人员实施，有的甚至雇用临时人员执法，执法的随意性较大，侵害公民合法权益的情况时有发生。

　　根据部分常委会组成人员提出的应当对行政强制的执法主体进一步加以规范的意见，草案增加两项内容：“行政强制措施权不得委托。”“行政强制措施应当由行政机关具备资格的正式执法人员实施，其他人员不得实施。”

　　三次审议后，全国人大常委会通过中国人大网向社会公开征求对草案的意见，共收到3800多条意见和建议。今年4月20日，全国人大常委会第四次审议行政强制法草案。

　　最终，行政强制法规定，行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。行政强制措施权不得委托。“依据《中华人民共和国行政处罚法》的规定行使相对集中行政处罚权的行政机关，可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施。”

　　一审到五审，几经反复，法律规定了行政强制的种类、设定和实施程序，全国人大常委会法工委有关负责人指出，“这等于划下了一道线，明确了什么部门能够制定什么层次的行政强制措施。”

　　在权利与权力之间寻求“平衡”

　　规范行政机关的行为和保护公民要寻找到“平衡点”这是行政强制立法中的难点所在。行政权力要实现对社会的管理，同时对权力的使用必须慎重，保护公民法人和其他组织的合法权益。

　　根据立法法的规定，列入常委会会议审议的法律案，如果搁置审议两年的，或因暂不付表决经过两年没有再次审议的，将被终止审议，也就是成为废案。行政强制法草案自2005年12月首次审议后，每次都是在草案可能被终止审议的时候“重启”审议，因此有人仍将这次的审议称为“激活”法律案。

　　如此曲折的制定过程，可见这部法律制定的难度。其中的关键，在于如何寻找公权力与私权利之间的平衡点。“找到这个平衡，是符合中国社会管理的需要。这也是中国行政立法根据中国社会现实国情所进行的选择。”全国人大常委会法工委行政法室有关负责人坦言。

　　全国人大常委会法工委副主任信春鹰说，我国正处在深刻变革过程中，行政机关处在国家管理第一线，政府承担着管理社会的压力，公民权利意识提高，立法过程也在不断探索。

　　“约束和赋权是行政强制法的两方面。”行政强制措施到底由谁来设定？这是草案审议中的焦点问题。有专家认为，应该给地方法规设定行政强制措施的权力，否则地方上的公共治理无法有效进行；而有的专家则认为，行政强制措施是比较严厉的手段，设定权应由立法机关行使，不能给行政机关，也就是行政强制措施只能由法律设定。

　　全国人大常委会法工委会同国务院法制办公室经过梳理和分析发现，截至2010年上半年，现行行政法规中，规定了行政强制措施的有96件。其中，17件是在法律对特定事项作了原则规定，同时授权国务院规定具体管理措施的情况下，国务院在行政法规中规定了行政强制措施。

　　草案四审稿将行政强制措施设定权扩大到法律、行政法规、地方性法规的范围。对此，常委会委员和法律专家认为，应当限制行政法规、地方性法规的强制措施设定权。

　　最终，行政强制法将行政强制措施的设定权限定在法律、行政法规、地方性法规的范围内，并对设定权进行了合理配置，严格限制了行政法规、地方性法规的设定权。

　　一以贯之体现人文关怀

　　法治依赖人文关怀的支撑，法治最终体现人文关怀。

　　“行政强制执行不得在夜间和法定节假日实施”“行政机关不得采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使当事人履行行政义务”……行政强制法的草案中，许多看似不起眼的表述，却让人心有所动。

　　“这些规定凸现了人文关怀。”在草案一审时，中国政法大学副校长马怀德就评价说，草案充分体现了依法行政、以人为本为核心的现代行政法治理念。

　　二次审议时，为了保护当事人的合法权益，防止行政机关任意扩大查封、扣押的范围，草案增加规定：“查封、扣押的物品限于涉案财物，不得查封、扣押与违法行为无关的财物。”并相应增加对违反上述规定的法律责任。

　　在草案征求意见过程中，有的地方提出，行政强制只是促使当事人履行法定义务的一种手段，不是目的。当事人经教育自觉改正违法行为，履行法定义务的，就不要再采取行政强制，应对行政机关教育和引导当事人自觉履行义务作出规定。为此，草案有关规定被修改为：“实施行政强制措施，坚持教育与强制相结合。”

　　“行政强制的设定和实施，应当依照法定的权限、范围、条件和程序”这体现了行政强制措施应当遵循的法定原则。

　　“行政强制的设定和实施，应当适当。采用非强制手段可以达到行政管理的目的的，不得设定和实施行政强制”这体现了行政强制措施应当遵循的适当原则。

　　为了看护好人民群众的合法权益，法律在总则中规定，“公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政强制，享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；因行政机关违法实施行政强制受到损害的，有权依法要求赔偿。”

　　法律在作出原则性规定之外，还注重对行政机关具体行为作出约束，以防止出现滥用行政权力损害百姓正当权益的现象。行政强制法中，实施行政强制措施应当听取当事人的陈述和申辩，应当事先进行督促和催告等。这些规定都是文明执法、尊重百姓的体现。

　　行政强制要动用国家机器的强力直接干预公民的权利义务，是很严厉的一种手段。国家行政学院教授应松年表示，行政强制制度能够正确运用，令行禁止，就能保证有良好的法治秩序。

　　作者：杨维汉 陈菲 余晓洁