施正文：现行税制加剧不公平

　　施正文：现行税制加剧不公平

　　刚刚完成的修改草案依然是在分类税制框架之下展开，并未解决根本问题

　　本刊记者 吴琦

　　现在用百度搜索“个税”，排在首位的关联词是“个税计算器”——输入你的月收入，自动计算出你该交多少税。微博、天涯等网站上也都出现了此类话题：“算算自己该交多少个税？”随着此次个税改革的进程，个人所得税已经越来越进入到具体的生活，由抽象的数字成为常识性的话语。

　　引发讨论的原点在于，此次个税法修正案（草案）启动了征集意见流程，为期一个多月，意见数超过23万条，创下人大单项立法之最。

　　工薪所得免征额从2000元提高到3000，还是5000，甚至1万？这是争论的焦点。

　　6月27日，提交常委会审议的草案上依然写着3000元，3天后，最终通过的《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国个人所得税法〉的决定》将这一数字改写成3500元。据参与此次审议的全国人大代表透露，最后修改的结果要“归功于网民的呼吁和草案征求意见中‘83%的反对数’”。

　　那么，此次改革效果究竟如何？

　　稍作计算，改革后月收入（扣除三险一金）3500-6000元的居民可少缴税金150-330元，被舆论称为受益最大的月入8000-10000元者可少缴480元，而目前适用最高档税率的月收入80000元者，多缴税金也仅为345元。考虑通货膨胀与不同收入阶层的消费水平，正负百余元的增减似乎并不给力。

　　中国政法大学财税法研究中心主任施正文曾多次参加个税改革专家讨论，长期关注我国的财税立法。在接受记者采访时，他说：“在目前的模式下，谈发挥个人所得税的公平作用是非常有限的。”

　　我国实行的个人所得税制是分类税制，即将个人所得分为工资薪金所得、个体工商户生产经营所得、承包承租经营所得、劳务报酬所得、稿酬所得、特许权使用费所得、利息股息红利所得。最近的讨论针对的均是第一种——工资薪金所得。

　　这一制度始于改革开放之初。1981年，最早的费用扣除标准定为每月800元，此后20年未变。2006年，上调为每月1600元；2007年，上调至2000元。全国人大常委会委员、原社科院副院长陈佳贵曾公开表示，“一部税法不到3年就要修订一次，已经说明这部法律的设计不适应社会经济的发展。”

　　目前国际上有三种税制，第一种是包括中国在内的少数国家实行的分类所得税，即将个人收入按照来源分类征收；第二种是美国等大多数国家实行的综合税制或分类与综合相结合，即把居民所有收入汇总后适用累进税；最后是以俄罗斯为代表的一些东欧国家实行的单一税率，这种方案彻底放弃了对收入分配的调节。

　　事实上，个人所得税向综合税制迈进已经成为学界的共识，并得到官方的认可。早在2003年，中共十六届三中全会便确定了个人所得税制将以“综合与分类相结合”作为改革方向，并先后被写入“十一五”和“十二五”规划。

　　这一改革目前进展缓慢，而刚刚完成的修改草案依然是在分类税制框架之下展开，在迎合社会意见的同时，并未解决根本问题。要更大地发挥个人所得税在调节收入公平当中的作用，还需要一场更加“伤筋动骨”的改变。

　　应尽快启动个人所得税的根本性改革

　　人物周刊：有媒体曾经评论，个税对于收入分配调节几乎失灵。您怎么看？

　　施正文：从表面上看，高收入者的税负还是略微提高了一些，虽然最高档税率45%没变，但月收入8万以上便适用，这也是加重了税负。

　　我认为，边际税率应降到35%。因为征管跟不上，对中高收入者的监控能力不足，税率过高容易引起隐瞒收入，或者把工薪收入转变为其他收入。如果降到35%，有助于纳税人如实申报收入，提高对税法的遵从，毕竟隐瞒收入有风险，属于违法行为。世界上各个国家的最高税率一般在35%-40%，这次奥巴马税改也维持在35%。另外还要考虑税制的竞争力，如果税率太高，资本、技术和人才可能外流。综合来看，降到35%，调节的力度能力也已经很强，不能设置一个虚无缥缈的税率。

　　人物周刊：媒体称改革后的个税纳税人口将减至2400多万，这个税基是否太少了？

　　施正文：从长期来看，应该积极发展个人所得税。它的规模应该越来越大，这有助于增强公民的纳税意识以及对政府公共事务的关注。这不意味着税负更重，而是要调整流转税、间接税的比重，一升一降，把税制结构转换成较高比例的直接税结构。这样的税制将更公平，对收入调节的功能也会更大。

　　个人所得税不是一个富人税，而是一个大众税，是政府取得税收收入的主体税种，美国第一大税种就是个人所得税。即使在有增值税的欧盟国家，个人所得税也是排在前两三位的税种。在我国，现在仍是小税种，在税收收入中排第四。因此，我不主张过多地减少纳税人口。

　　人物周刊：也有学者提到所谓的“个税改革幻觉”，即个税本身调节贫富的功能被夸大了。若要进一步调节收入分配，是否还可以继续依靠个税改革？

　　施正文：的确，分配问题实际上主要由市场来决定，政府调节手段非常有限，包括最低工资、社会保障、个人所得税等。收入分配问题的关键在于保障市场竞争的公平，要加快基础教育，消弭区域不平等，增强人们在市场初次分配中的公平竞争力，即获取财富能力的公平性，那样在市场上就能获得相应的收入。这靠调节税收是解决不了的。

　　政府要发挥个人所得税的调节作用，而不是完全倚重它，这是个人所得税不能承受的。但个人所得税的确有较好的再分配功能，特别在当前我国收入差距悬殊、分配不公的情况下，尤其需要发挥个税的调节分配作用。因此，应尽快启动个人所得税的根本性改革，实行综合所得税制。但这个改革多年来实际上毫无进展，个税法的修改一直在围绕着起征点这个枝节问题。个税改革不应该只盯着起征点。

　　只有综合税制改革才能实现分配公平

　　人物周刊：这项根本性的改革为何如此缓慢？

　　施正文：最大的障碍是担心征管能力不具备，因为综合税制要求税务机关要能够取得、监控纳税人的收入信息，同时要查证自行申报中的虚假信息。从目前我国征管实际情况看，税务机关尚不能完全做到对个人收入信息的监控，但综合起来看，现行的征管条件还是基本具备推行综合税制的条件。

　　第一，我们一开始实行的是综合与分类相结合的个人所得税，是初步的、框架性的综合所得税制，而不是非常完善和复杂的综合税制。实行综合税制后，依然十分重视预先扣缴，不仅对非经常性所得实行分类征收和源泉扣缴，就是对经常性所得也是进行预先扣缴，同时要求其自行申报，这样税收流失的风险比较小。美国也十分重视扣缴，事先扣缴甚至比实际还要高，激励纳税人第二年自行申报，否则不能得到退税。

　　第二，当前我国电子政务的发展已具备条件，个人所得税的电子信息平台建设有一定的基础。现在急需通过立法来整合政府电子信息，实现信息资源共享。要赋予税务机关采集、获取和运用第三方涉税信息的权力，规定第三方提供涉税信息的义务和责任，特别是要求银行、房地产、土地、工商、海关、商务、知识产权等部门和机构提供个人收入信息，通过建立统一的纳税人代码，实现其与税务机关涉税信息的实时共享。

　　第三，税收征管法的修订要加快，以解决征管制度建设滞后的问题。现行税收征管法是建立在对企业征收间接税基础上的征管制度，显然不适应未来税制发展的需要。2008年国家税务总局就启动了税收征管法修订工作，我也是这个法律修订小组的专家成员，起草组做了大量工作，草案也数易其稿，但由于种种原因目前还没有提交到国务院。

　　改革不可能一步到位，必须先把架子搭起来，一步一步完善，发现问题解决问题，而不是等所谓时机成熟。个人所得税改革已经到了不能再等的时候，如果再推迟改革，它对整个税制改革、经济社会发展、国际形象和竞争力都会有负面影响。我认为，两年内应拿出改革方案提交全国人大审议，“十二五”规划内实行个税综合税制。

　　人物周刊：有关部门到底在等待一个什么样的时机？

　　施正文：综合税制改革不像现在的小修小补，难度比较大，牵涉到更多部门。对税务机关也会提出更多的要求，财税工作将会受到更多关注。我国推动税制改革的一个更为直接的原因是保证税收收入任务的完成，而1994年税改已经为财税部门提供了收入规模庞大的税制架构，目前我国税收收入持续高速增长，从组织收入方面来说，财税部门主动改革的压力不够。另外，对征管障碍的估计也过高，对个税改革的重要意义的认识不够，存在畏难情绪。

　　人物周刊：从这次的经验来看，在下一步综合税制改革中，公众的声音会扮演怎样的角色？综合税制改革是否意味着要交更多的税？

　　施正文：需要向公众澄清的是，只有综合税制改革，个人所得税才能真正实现收入分配公平的目标。其实，现行税制从根本上加剧了不公平，为了从整体上提高我国税制的公平性，必须要同时启动间接税改革，把间接税的比重降下来，留出空间发展直接税。比如，增值税的税率应当降低，城建税等附加税可以取消，整合和归并与车辆有关的间接税。在所得税中，要降低企业所得税税率，因为企业所得税一定程度上可以转嫁，只有自然人才是最终的纳税人，国际上都是个人所得税规模高于企业所得税，而中国相反。必须明确的是，发展个税综合税制，不是要总体税收负担，而是通过税制的结构性调整，使我国税制更公平、更合理。