国务院《全面推进依法行政实施纲要》各地实践

　　地方法治实践

　　在国家行政学院教授王宝明看来，中国政府依法行政进入了全面加速的关键时期。

　　2004年，国务院颁布《全面推进依法行政实施纲要》（下称《纲要》）时，明确提出通过10年左右的努力，基本实现建成法治政府的目标。

　　在此背景下，各地开始深入推进法治建设进程。比如，2004年，江苏省提出建设“法治江苏”的战略目标；2006年，浙江省作出了建设“法治浙江”的决定；2008年，广东省作出“全面推进依法治省，加快法治广东建设”的战略部署。此外，江西、福建等省也相继驶入了地方法治建设改革的快车道。

　　而在中央民族大学法学院教授熊文钊看来，2011年夏天以来，我国地方法治建设领域最振奋人心的事件，莫过于《法治湖南建设纲要》的出台。一万六千余字的篇幅，几乎将近年来我国地方法治建设的各种新元素一体囊括并集中呈现。

　　今年9月初，几十位省部级领导干部聚集国家行政学院，就“加强法治政府建设”进行专题研讨，当前法治政府建设的重点难点问题和一些地方政府的省部级领导干部法治建设经验在此得到深入交流。

　　中国人民大学法学院教授莫于川在接受《瞭望》新闻周刊采访时说，要更多地给地方政府努力的空间，让其积极探索行政改革，发挥地方政府机关改革创新的积极性、主动性和创造性。

　　熊文钊也对本刊表示，观察近年地方法治建设的一系列探索，可期待我国法治建设从“由上而下”模式向“上下并举”模式转型。

　　推手与探索

　　地方推行依法行政、建设法治政府既是中央要求，亦为民众期许。

　　对这种上下共促地方政府法治化的形势，苏州大学地方政府研究所所长沈荣华将其定义为“推压”战略。“推”是指地方政府面对的最广泛的社会主体在法治建设中形成的推力，“压”指中央权威和强有力领导对之形成的压力。

　　从中央层面观察，近年来，法治建设大踏步前进。1997年，党的十五大确立依法治国、建设社会主义法治国家的基本方略，1999年，九届全国人大二次会议将依法治国基本方略载入宪法。

　　作为依法治国的重要组成部分，依法行政、建设法治政府亦同步跟进。1999年底，国务院颁布《关于全面推进依法行政的决定》，力求推动行政机关的法治建设。2004年，国务院颁布《纲要》提出，与完善社会主义市场经济体制、建设社会主义政治文明以及依法治国的客观要求相比，依法行政还存在不少差距。2010年，《国务院关于加强法治政府建设的意见》的出台，再次推动法治政府建设的步伐。

　　在“推”的方面，公民法治意识的提高、社会法治氛围日益浓厚，对地方政府提出了更高要求，促使进一步规范自身行政行为，提高行政水平；法治政府、责任政府、阳光政府的呼声日甚。

　　既“推”又“压”之下，地方政府法治建设的各种试验渐次展开，其中有些改革的探索，引发广泛关注和讨论。

　　2005年，河北省邯郸市开启行政权力公开透明试点，明确行政首长职权范围，明晰行政权力边界，并将之公布，自觉接受监督。

　　为压缩行政执法中的弹性空间，遏制执法腐败，2009年，湖南专门出台相关法规，对行政裁量权进行全面规范，明确禁止钓鱼执法、顶格处罚等违规行为。

　　与此同时，社会转型、矛盾多发的社会现实亦促使地方政府在社会管理中不断创新，正确处理社会矛盾纠纷。贵州瓮安、湖北石首等群体性事件的爆发和应对，暴露了过去一些地方政府尤其是基层政府在处理重大社会矛盾中的诸多不足。

　　事实上，定纷止争本身就是地方建设法治政府的题中之义，长期致力于地方法治研究的南京社科院副研究员朱未易认为，地方法治建设的一个重要功能，就是运用制度、行政、司法力量，化解社会矛盾和调整利益冲突，建立一系列的调整和化解利益冲突的法律机制系统。

　　日前，在国家行政学院举办的省部级领导干部法治政府建设专题研讨班中，授课讲师提到社会矛盾纠纷处理时，一连用了三个“特别”：工作特别紧迫、责任特别重大、任务特别艰巨。正因如此，《纲要》要求各地在法治政府建设中，积极探索预防和解决社会矛盾的新路。

　　2009年，江苏开始在海门开展行政复议委员会试点工作，通过政府主导、专业保障和专家学者共同参与的方式，探索相对集中行政复议权的运行机制，力求将矛盾争议化解在行政程序内部。

　　今年6月，海南省成立了全国第一个省级层面的群众工作部，提升了信访部门行政级别，同时，用群众工作统揽信访工作，对涉及民生的重大问题有权直接调查，协调推动信访问题的解决，一定程度上改变了过去信访部门“只管挂号，不管看病”的问题，成为地方政府在信访制度改革方面的一个新的思路。

　　突破口与示范性

　　王宝明在接受本刊采访时说，法治政府建设的要义是“治官”而非“治民”。

　　法治建设最为重要的就是限制公权力，中国法治建设必须从政府的法治化入手，这已是法学界的一个广泛共识。

　　具体到策略层面，沈荣华认为，首先应该以地方政府的法治建设作为突破口，逐步建立起法治政府体系。他解释，近年来，一些地方出现的官员腐败问题，就显示出监督制约的重要。不仅如此，地方政府处于法治最前沿，直接面对社会，其形象影响到整个政府权威，而且，中央的法治方略和决策最终需要地方的执行和贯彻。

　　中国人民大学法学院副教授王贵松也对本刊记者表示，地方政府，特别是基层政府在民主与法治建设中具有极为重要却又常常被忽视的作用。地方政府处于中央政府与民众的中间地带，是最主要的执法主体，地方政府行政法治的成功与否关系着整个法治政府目标实现的程度，在建设法治政府中的作用是无可替代的。

　　在莫于川看来，地方政府法治实践还有超出本地的溢出效应。他认为，地方行政机关法治改革的创新经验，对全国和中央层面的立法建设和政府法治建设发挥了积极的启示和推动作用，“30余年的改革开放实践证明，行政改革的政治智慧和创新源泉，主要在地方、在基层、在民众中，由地方局部试点积累经验加以完善再到全国范围内予以推行，是制度创新的最佳路径选择。”

　　譬如，由于多种原因，多年来，行政程序法律起草制定工作进展缓慢，《行政程序法》处于难产之中，2008年，湖南省政府率先出台《湖南省行政程序规定》，一石激起千层浪。莫于川评价，这是我国行政程序立法进程的重大突破，体现了行政法制发展的新进展、新方向。

　　不仅如此，在地方行政审批制度改革方面，省级层面已经取消和调整审批项目22000多件，各地建立综合服务中心2000多个。而广州、上海等地先行试验的政府信息公开工作，亦为后来国家《政府信息公开条例》的出台和实施奠定了基础。

　　创新与统一

　　在肯定地方建设法治政府实践的同时，受访专家亦提醒，地方政府在法治建设中进行有益的探索值得鼓励，但是，要把握好尺度，不能过犹不及。“可以锐意改革，但也不可以随意创新。”王贵松说。

　　地方性法律法规体系要以国家法律、法规为前提和基础，保证法律体系的统一性和上位法的权威性，这一点历来为高层和法学专家所强调。

　　关于地方法治政府建设创新的界限，莫于川具体将其归纳为四大原则：对公民授权性、有利的制度可以适当宽松；禁止、限制公民权利的规范要谨慎和严格审查；创新举措出发点、目的性要正当，坚持以人为本；创新举措的社会效果要贴近出发点和归宿点。

　　根据立法机构统计，截止到今年7月底，除宪法和四个宪法修正案外，我国现行有效的法律239件，行政法规706件，地方性法规8025件，规章11135件。

　　我国广义的法律包括宪法、全国人大制定的法律、国务院制定的行政法规、地方人大制定的地方性法规、民族区域自治地方的自治条例和单行条例，以及国务院部门和地方政府规章。其中，宪法具有最高的法律效力，法律次之，行政法规又次之，地方性法规、规章法律效力最低。

　　但是，实践中，部分地方性法规和地方政府规章与上位法冲突的情况时有出现。比如，早在1997年全国人大常委会通过的《献血法》明确规定实行公民自愿献血，但有的地方在后来出台的地方性法规中仍然规定计划献血，且实施多年后方告作废。

　　2005年，某省的《母婴保健条例》经修订出台后，由于保留了“强制婚检”的规定，与国务院出台的《婚姻登记条例》以及全国人大常委会通过的《母婴保健法》形成了立法冲突，也一时成为社会热议的焦点。

　　此外，“红头文件”即法律体系之外的规范性文件的管理亦是地方政府法治建设中的一个重点，遏制“红头文件”过多过滥甚至违反法律法规的共识正在形成。王宝明介绍，目前，全国有规范性文件制定权的机关超过17万个，规范性的行政文件每年全国可能有30万件之巨，作为行政立法的延伸部门，它们往往对社会生活发生实质影响，但不乏并不依据地方性法规或地方政府规章程序进行的现象。

　　因此，加强对地方性法规、规范性文件的监督和清理是建设法治政府的着力点之一。

　　《中国法治建设年度报告（2010年）》的数据显示，截至2010年底，地方人大修改和废止的地方性法规1417件、自治条例和单行条例455件。

　　一些地区也已经出台对规范性文件的管理办法，实行统一登记、编号、公布制度，并废除了红头文件效力的“终身制”。如2008年以来，湖南两次开展规范性文件清理工作，共清理11万件，其中废止和宣布失效的达4.6万件，2009年实行统一登记、编号、公布制度后，规范性文件同比下降了20%。

　　自我改革与外部监督

　　在称道当前许多地方创新的同时，王贵松等受访专家坦言，法治政府的建设任务仍然紧迫，法治环境的现实仍然严峻。

　　受访专家指出，当下，各地进行的建设法治政府的工作主要还是党委、政府主动推动，这凸显了行政强势的传统。在这样的背景下，一些地方法治政府的建设成为对行政机关现有职权和做法的一种确认和汇总。也让人担心这种“自我宣示”式的改革能否建立有效的外部监督。

　　朱未易认为，如果将公众参与法治建设的绩效评价评判排除在外，地方政府法治建设可能变成特定范围的工作推进和自我评价。王贵松亦表示，政府给自己立法，这种自我约束的机制会缺乏实效性。

　　此外，受访专家表示，一些地方立法尤其是有关行政行为的内容还较为原则，缺乏规范性和可操作性，难以对行政机关构成现实而有效的拘束，实践中，有些法律法规难以真正落到实处。

　　受访专家建议，人大制度需要进一步完善起来，树立起真正的法律权威。在立法方面，人大应该承担更多的责任，尤其是将规范行政权的法交由人大制定，可减少行政机关自身立法的弊病，避免行政机关自我监督的不公正嫌疑。更重要的是，交由人大制定，能更为广泛地听取各方面的意见，权衡各种利害关系，制定出更为良好的适合人民需求的法。

　　综言之，受访专家认为，为进一步加强法治政府的建设，需要人大、司法、社会等多方参与，方能真正形成对行政权的规约。

　　在政府尤其是基层政府内部，政府工作人员的法律素质和能力也有待进一步提高。王宝明认为，推进依法行政、建设法治政府，重点在执法，难点在基层。需通过学习、培训、行政考核等方式，增强基层政府人员的法律意识，提高其法治素质，强化其依法行政的理念，补齐地方法治政府建设的短板。文∕《瞭望》新闻周刊记者 李绍飞