深圳拟立法劝返分流安置职业行乞者 法律界质疑

　　关注理由

　　流浪乞讨人员如何管理,一直是困扰地方政府的一个难题。近段时间,广东省深圳市围绕这一问题,拟推出一些管理措施,引起社会热议。从微观上看,地方政府需要对流浪乞讨人员的管理进行通盘考虑；从宏观上看,相关公共管理政策的制定,应严格遵循依法行政的原则进行。

　　近日,广东省深圳市法制办在其网站上公布了《深圳经济特区社会救助条例》,再次公开征求社会意见。

　　记者注意到,条例草案中首次增加“流浪乞讨人员生活救助”和“灾民生活救助”两章内容。条例规定,深圳市将以乞讨为职业的流浪乞讨人员列为职业流浪乞讨人员,由救助管理部门进行教育、劝返和异地分流安置。

　　而在此前,深圳市罗湖区公布的市容环境综合考核实施方案中规定,如果路面出现流浪乞讨人员,城管执法人员将会被扣分。

　　深圳市及深圳市罗湖区拟出台关于流浪乞讨人员的政策,引起社会的热议。据了解,深圳市目前从事流浪乞讨人员约两万余人,其中90%以上的乞讨人员把乞讨当成是谋利的手段；在严格意义上符合救助对象的,只占10%。如何管理好流浪乞讨人员,也成为衡量法律是否健全和社会文明程度的重要标准之一。

　　严管乞讨人员纳入市容管理

　　6月20日,深圳市罗湖区召开城市管理工作现场会,公布了罗湖区市容环境综合考核实施方案。该方案其中一条规定:流浪乞讨、露宿人员出现在主干道(严管路),次干道(重要路段)和其他城市道路(控制路段),分别给予管辖地城管人员每人2分,每人1分和每人0.5分的扣分。深圳市城管局表示,实施方案仍在试行阶段,对于有争议的条款在不久后有望被修改。

　　“职业乞讨一直最难治。”深圳市罗湖区城管局行政执法监察大队大队长袁兵向记者介绍了执法工作中的感受,一方面,大多数流浪人口来自外地农村,他们有以合法方式追求幸福的权利,行乞也是公民的一种权利和自由。另一方面,职业行乞,在一定程度上扰乱了公共秩序,影响了社会治安。

　　深圳大学法学院教授邹平学认为,不能因为乞讨中有一些违法行为,就剥夺公民乞讨的权利。应把“乞讨行为”和“乞讨中的违法行为”区分开来,扰乱社会秩序的乞讨行为可以追究法律责任,但是合法乞讨行为,哪怕职业乞丐的个人权利,都应当得到尊重、包容和保障。是否允许乞讨乃至“职业乞丐”的存在,从一个侧面看出一个城市的宽容度和一个社会的文明程度。

　　中国政法大学副教授仝宗锦则认为,从表面上来看,管理部门确实有权力约束自己内部的行为,但从后果上分析,如果这一规则损害了公民的基本权利,就不能仅仅认为只是一个内部的考评制度,在制定这个涉及到流浪乞讨人员权利的政策时,乞讨人员没有发言权,也没有参与到政策的实施,只能被动接受,不太符合正当程序原则；从政策后果上来看,由于和执法人员自己的考核联系起来,执法人员会有很大的一个内驱力去禁止乞讨甚至大规模驱逐流浪乞讨人员；从价值角度来讲,一个城市也不应该为了市容这样集体性的外在价值,来否定流浪乞讨人员内在的谋生权利。

　　拟劝返分流安置职业行乞者

　　在罗湖区将对乞讨人员的管理纳入市容管理考核方案的同时,深圳市同时也公布《深圳经济特区社会救助条例》征求社会意见。

　　据了解,此次条例公布的初衷,是为了规范和完善特区社会救助制度,救助经济困难居民,维护其基本生存和生活权利,并促进居民个人自立及家庭内互助。

　　条例将自身无力解决食宿,无亲友投靠,又不享受最低生活保障,正在流浪乞讨度日,生活无着落自愿求助的流浪乞讨人员列为求助流浪乞讨人员,由救助管理部门给予救助、护送或为其购票返乡；对于18岁以下未成年人的流浪乞讨行为,实行保护性救助,列为未成年流浪乞讨人员,此类人员及时予以进站保护；将以乞讨为职业的流浪乞讨人员列为职业流浪乞讨人员,由救助管理部门进行救助教育、劝返和异地分流安置；将有生命危险的流浪乞讨危重病人、精神病人列为患病流浪乞讨人员,根据“先救治,后救助”原则,对其实行人道主义救治,民政、城管、公安分别送往定点医院救治；将违法犯罪的流浪乞讨人员列为有害流浪乞讨人员,由公安部门依法严厉处置和打击；而对一时处理不了又无法返乡的人员,将对其进行身份核实,严加管理,逐一甄别,滞留在救助站或送异地安置。

　　此条例征求意见稿公布后,其对待职业流浪乞讨人员的劝返、异地分流安置政策也引来了不少法律界人士的讨论。

　　“行乞者和普通市民一样,也有受到尊重的权利。从职业选择的角度来说,行乞也是他们的权利和自由,只要他们没有触犯法律和扰乱社会秩序,政府就不能够对他们进行强制劝返和分流安置。”深圳律师张健就这一政策阐述了自己的观点。

　　律师谢兰军则认为,深圳出台此条例的出发点是好的,充分显示了以人文关怀为主的管理模式,管理部门理应加大对流浪乞讨者的帮扶。但对于职业乞讨者,不能单纯地把它看成是一个城市的问题,把这些职业乞讨者分流安置在异地,那么这种现象依然存在,是一种不负责任的表现。此外,他还建议,管理部门还应对乞讨人员进行心理、就业等多层面辅导和帮助,帮助他们脱离流浪乞讨人员这一群体。

　　关于对此次条例的讨论,记者专门到深圳市法制办了解该条例的相关情况,深圳市法制办有关负责人表示,该条例目前处于立法阶段,不便就公众关注的话题作出任何回应。(游春亮 惠珍)

　　作者：游春亮 惠珍