劳教制度改革立法缓慢 四城市试点外界难知详情

5月23日，石家庄市劳教所举办“劳教场所开放日”活动，劳教学员在进行汇报表演。图/CFP

来源：潇湘晨报

　　10月9日，中央司法体制改革领导小组办公室负责人姜伟说，劳教制度的一些规定和认定程序存在问题，相关部门正在研究具体的改革方案。

　　在此之前，用来取代劳教制度的矫治制度，已在甘肃、山东、江苏、河南的4个城市进行试点，但试点的具体内容至今仍未公布。

　　与此同时，重庆、黑龙江等地也开始自行试点、微调，尽管这种“纠正”，本来就是相关法律中所规定的内容。

　　本报记者周喜丰 实习生夏沛 北京报道

　　作为劳教制度改革的试点城市，还是要尽快出台具体方案。如能在改革方案正式出台前，主动征求社会各界的建议或意见，既是对劳教制度改革的全面宣传，也是一个求同存异的过程，能大大减少改革方案在执行中的阻力，促使发挥其应有的作用。法律界人士

　　改革劳教制度，立法进程缓慢

　　对劳教的批评持续了多年，呼吁废止或改革劳教的声音也此起彼伏。

　　早在2005年2月，第十届全国人大即宣布，《违法行为矫治法（草案）》（下称矫治法草案）已列入当年立法计划，但立法进程步履蹒跚，这个意图取代劳教制度的法律至今没有出台。

　　矫治法草案由全国人大法工委起草，计划于当年4月上会审议。

　　相较于劳教制度，讨论中的矫治制度的性质、决定程序和执行方法，均对劳教制度做出了大范围的调整。

　　比如，针对劳教审批权由公安机关一家掌握，缺乏有效监督和制约的问题，矫治法草案中，增加了被劳教人员的申辩权，而且规定，被公安机关决定劳教的人员，如果对决定不服可以申辩，可以到法院申诉，由法院裁决劳教决定是否有效。同时，当事人可以请律师来辩护，还可以申请听证。

　　不难看出，如此一来矫治法草案下劳教的决定程序准司法化了，将劳教制度的决定权交给法院，希望借此有效地避免出现随意扩大劳教适用范围的不当现象。

　　时任司法部司法研究所所长的王公义曾参与矫治法立法讨论，据他介绍，相比劳教制度，讨论中的违法行为都更加合理、合法，“一旦改革后，所有的违法行为矫治场所都将没有铁窗、铁门，实行人性化的管理。”

　　然而，最初的几次会议后，一些曾经参与草案的专家即感受到了阻力。最终的结果是该草案搁置了，2005年4月，矫治法草案未能如约上会审议。

　　类似情节在2010年重演，当年3月，全国人大常委会法工委副主任李飞表示，矫治法草案的起草工作开展了几年，已列入当年的立法工作计划。“进度会加快，也列入了我国司法改革的日程中去。”然而，这一年草案上会的计划依旧没有实现。

　　四城市试点内容，外界难知详情

　　法律未颁，试点先行。2011年11月，最高人民法院等十部委联合发布《违法行为教育矫治委员会试点工作方案》，决定在甘肃兰州、山东青岛、江苏南京、河南郑州4个城市进行劳教制度的改革试点。

　　根据方案，试点城市成立违法行为教育矫治委员会试点工作领导小组，成员包括法院、检察院、公安、政府法制办、教育局、民政局、司法局等机构的负责人。

　　然而，试点的具体内容至今仍未公布，外界难知详情。王公义表示，因此次试点针对的是审批环节，司法部没有参与。

　　根据各试点城市透露的情况，该试点领导小组下设的办公室，办公地点仍设在市公安局，由公安局副局长兼任办公室主任。

　　青岛市有关部门透露的具体做法是，劳教审批环节的试点即是将劳教的决定权，转交给违法行为矫治委员会，该委员会由数个部门、不同行业的人员组成，对每个个案共同商议、讨论决定。

　　南京方面同样是要求成立违法行为矫治委员会，具体试点工作由该委员会负责。

　　而在郑州，其焦点集中在劳动教养的审批权上。这也是郑州市迟迟没有公开劳教制度改革具体内容的原因之一。

　　郑州当地媒体称，在劳动教养管理委员会办事机构独立于公安机关之外的问题上，有两种声音，一是放在司法机关，比如说法院；一是放在综合协调部门，比如说综治办。

　　但是法院和综治办都不想接过这个烫手的山芋。因为劳教案件的审批程序并不比刑事案件少，而且承担的责任大。

　　“作为劳教制度改革的试点城市，还是要尽快出台具体方案。如能在改革方案正式出台前，主动征求社会各界的建议或意见，既是对劳教制度改革的全面宣传，也是一个求同存异的过程，能大大减少改革方案在执行中的阻力，促使发挥其应有的作用。”不少法律界人士如此认为。

　　全国人大代表、律师迟夙生认为，如果主导权仍在公安机关或地方政府，这样的试点并无实质意义，真正的变革应是将劳教司法化，交给法院裁判。

　　地方自行改革具有“先锋”价值

　　目前，迟夙生也代理了多起因上访劳教申请复议和起诉的案件。在办案中，她发现地方在救济途径上，也有细微变化。“在黑龙江，过去申请复议，案件的卷宗都在公安局，整个案件不出公安，现在申请复议要到省一级政府部门的行政复议委员会，案件卷宗已不由公安控制，而由政府法制办管理。”

　　迟夙生认为，这意味着劳教救济程序跳出了公安这个圈，在某种意义上，也是对公安权力的一种制约。但据记者了解，此类变化仍属个别地方的自行试点。迟夙生认为，这并不会改变劳动教养由地方政府主导的现状。

　　今年5月，重庆市人大常委会对地方性法规作了一系列修改，《重庆市查禁卖淫嫖娼条例》中，对卖淫嫖娼者可予以劳动教养的规定被删，这意味着，重庆对卖淫嫖娼者将不再进行劳教。

　　值得注意的是，此番修改的依据来自于2000年7月1日起实施《立法法》和2012年1月1日起实施的《行政强制法》，两部法律均规定，限制公民人身自由的强制措施，只能由法律设定。其中，《立法法》第八条规定，对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚，只能制定法律；《行政强制法》第九条、第十条规定，限制公民人身自由的行政强制措施，只能由法律设定。

　　有专家认为，重庆市人大常委会的决定，是于法有据的正常修法行为。但问题在于，《行政强制法》1月1日已然实施，为何5月才来校正法律冲突？而且，《行政强制法》是在2011年6月30日于第十一届全国人大常务委员会第二十一次会议通过的。从公布到实施，《行政强制法》有6个月的新法过渡期。这段时间，正供各地和各部门对照新法进行审查，并在发现法律冲突后通过及时的立、改、废，以确保《行政强制法》一旦正式施行就能得到切实适用。

　　法律专家认为，重庆市人大常委会依据《行政强制法》对本地法规进行的“纠正”，还是姗姗来迟了。尽管如此，重庆市在处理《行政强制法》和地方性法规的冲突上，仍具有“先锋”价值。作为劳动教养制度直接法律依据的《国务院关于劳动教养问题的决定》、《国务院关于劳动教养的补充规定》以及国务院转发的《劳动教养试行办法》，也同样面临与《行政强制法》的冲突，但这些行政法规迄今未见“纠正”。

　　社会各界对劳教改革的诉求与日俱增

　　中国劳教制度始于1950年代，在最初的制度设计中，劳教管理委员会由民政、公安、劳动部门负责人组成，领导和管理劳教工作，审查批准劳教人员。

　　但2002年公安部出台《公安机关办理劳动教养案件规定》，公安机关成立劳教审批委员会审批劳教案件，并代行了劳教管理委员会的职能，该审批委员会的日常工作，也由本级公安机关的法制部门承担。

　　“本来是民政、公安、劳动三家要做的事情，公安一家就干了。”北京大学法学院教授姜明安说，这种“既是运动员又是裁判员”的状况一直遭到舆论诟病。

　　“虽然公安机关用起来很方便，但在实际操作中，程序不彰，弊病丛生。”一位法学专家说，劳教制度的变异，不但成为控制上访的维稳工具，也成为回避办案风险、利益勾兑的温床。

　　近年来，部分地方政府公开宣称，对于上访者“一次训诫、两次拘留、三次劳教”。一些地方规定，进京在重点、敏感地方上访，可直接认定为扰乱公众秩序。

　　此类做法引发舆论反弹。全国人大代表、律师迟夙生认为，正是这种劳教功能的异化，使得社会各界对于劳教制度的改革诉求与日俱增。

　　在最初的设计中，劳教本是强制性教育改造的一种措施，也是安置就业的一种办法。劳教对象不是犯人，不能当犯人管理，要“像医生对待病人，像老师对待学生，像家长对待孩子一样去管”。

　　曾当过13年劳教所管教的北京律师王甫说，劳教制度的根源在于迷信“劳动可以改造一个人”，劳教所里的劳教对象要承担着高强度的劳动，劳动教养的本意被扭曲。

　　体现在中国司法机关的语境中，劳教与劳改对象也被合称为“两劳人员”。中国社科院法学研究所刑法研究室主任刘仁文说，劳教制度的最初设计跟劳改在性质上有本质区别，执行方式上也有很大不同，但实际上，“在剥夺人身自由的严厉程度上，现在劳教与劳改没有区别，劳教就是‘二劳改’，如果一个人被送去劳教，老百姓就以为是去坐牢了。”