计生利益集团如何形成？

　　来源：财新网

    【财新网】（记者 蓝方 昝馨 罗洁琪） 根据2013年3月10日披露的国务院机构改革和职能转变方案，人口和计划生育委员会将被撤销，其计划生育管理和服务职责将与卫生部合并，组建国家卫生和计划生育委员会。

　　自2000年开始，学界即有了调整计划生育政策的呼声。至今十余年间，中国人口形势已发生巨大变化，而计生政策却迟迟不动。计生委的存在，被普遍看做是政策改革的体制性阻力。

　　三十多年来，计生系统已逐渐成为一个庞大的利益主体，裹挟着基层政府，与计生政策紧密捆绑。“撤并计生委，从组织结构上为停止计划生育取下了紧箍咒，也消除了利益部门的阻力。”计划生育政策研究专家、美国威斯康星大学学者教授易富贤说。

　　强势部门

　　仅仅在五年前，拆分计生委似乎还是一件不可想象的事。2008年大部制改革启动时，中国人民大学公共政策研究院执行副院长毛寿龙等学者向国务院提交关于政府机构改革的课题报告。报告建议保留计生委，对其职能定位未作过多阐述。此番改革再启幕，毛寿龙对财新记者坦言，彼时计生政策乃是国策，不便讨论，对计生委的研究也有所回避。

　　如今，中国社会对于计生有更多反思，政策调整正当其时，计生委机构职能的调整也摆上台面。

　　上个世纪80年代，独生子女政策出台，国家设立计划生育委员会，2003年更名为“人口和计划生育委员会”，与计划生育基本国策共存至今。

　　历经数次职能调整，这个有着逾30年历史的机构系统如今颇为庞大。其中一部分乃是计生管理机构，以政策制定和监督管理为主要职能，从国家级的计生委到县级计生委，共有四级。它们除了制定该层级的人口规划和政策、管理人口信息、开展宣传教育工作，与公众生活更直接相关的，是管理所谓的“人口和计划生育技术服务”。同时，乡镇一级设有计生办，配有公务员身份的专职计生工作人员。大多数城市和农村社区，还配有计生协理员和计生专干。

　　计生系统的另一大组成部分是计生服务机构，即从省到乡四级的计划生育技术指导中心或计划生育服务站，是计生政策的执行者，为育龄夫妇提供节育节孕的技术指导、咨询和临床医疗服务，即常见的结扎、上环、引产等。

　　官方对外的公开数据截至2005年底。数据显示，国家、省、地、县、乡五级的计生机构总数逾8万个，全国计生系统工作人员超过50万人，但其中只有10万余人属于编制内的公务员。在乡一级，92.17%的乡镇都设有计生办，79%的有计生站。

　　如此规模，只为保障计生政策能够得到最彻底的执行。北京大学社会学系教授李建新介绍，计生系统率先发明了“一票否决”制，其适用对象不仅涵盖了各地区党委、政府的负责人，还包括违背政策者所在的单位。一旦地区或单位不能完成年度计生工作的目标，其“一把手”的政绩或业绩都受到影响。这一制度下，中央一级的计生委在各部委间尽管排名靠后，地方的计生官员却往往手握重权。李建新分析，这是计划生育在基层推行力度最强的重要原因，“到任何一个农村去，最醒目的都是计划生育的宣传标语。”

　　各级财政也为计生工作提供了最大幅度的支持。2011年，计生委与财政部联合制定发布《关于完善人口和计划生育投入保障机制的意见》，明确继续坚持“人口和计划生育财政投入增长幅度要高于经常性财政收入增长幅度”的基本要求这一要求，往往只存在于教育、农业等被认为有关国计民生的重要领域。根据财政部公布的《2011年全国公共财政支出决算表》，2011年投入人口与计划生育共694.38亿元，年增幅18.1%，其中支出最多的为“其他事务支出”，为234.26亿元；其次则是行政运行费用，达149.37亿元。

　　一系列保障下，中国计划生育得到严格执行，顺利达成“控制人口数量”的政策意旨。根据中国统计年鉴，2011年，中国的总和生育率（即平均每个妇女生育数）再创新低，仅为1.04，远远低于维持一个国家和地区人口规模长期稳定所需要的“更替水平”，即平均每个妇女生育2.1个孩子。1990年以前，中国的总和生育率还在更替水平之上，从1991年开始便持续走低，在“九五”期间正式进入“低生育水平时期”，并持续至今。

　　改革阻力

　　30多年来，计生系统已逐渐成为一个与计生政策紧密捆绑的利益主体。中国社科院农村发展研究所研究员冯兴元在基层调研时发现，公民因超生而被迫缴纳的社会抚养费，已成为很多贫困乡镇政府运转的重要经济来源。

　　近年来随着舆论监督环境的变化，以强制上环、引产为手段的“暴力计生”有所收敛，计生系统控制人口的主要手段，逐步向经济手段即征收社会抚养费转移。

　　按照国家人口计生委在2002颁行的《社会抚养费征收管理办法》，违规超生的公民，要向计生部门缴纳社会抚养费，并纳入财政预算管理。在现实中，这笔费用可高达个人每年可支配收入的10倍。“我生个孩子我自己花钱来养，凭什么要给政府交抚养费？”在毛寿龙看来，社会抚养费是极其荒唐的制度。

　　这笔无论征收还是使用都欠透明的社会抚养费，成为基层政府食利自肥的重要手段。按照规定，社会抚养费的征收，既可由县级计生部门集中收取，也可委托乡镇街道征收。国家审计署特派员驻西安办事处处长王小军在审计署网站上撰文指出，由于缺少最关键、最核心的基础数据，对社会抚养费的审计非常困难。

　　他发现，为了应付“一票否决”，计生部门多会对数据进行人为加工，审计人员难以掌握和测算实际应征社会抚养费规模。在县级计生部门集中征收抚养费的地方，有着大量少报、漏报违法生育人口的情况；而在委托乡镇代征抚养费的地方，由于乡镇一级分成较多，积极性很高，存在扣减资金不上缴财政、侵占挪用社会抚养费等问题。

　　改革的努力，未因利益团体的反对而停滞。2009年深圳和顺德的大部制改革试点，给民间带来些不同的讯号。深圳和顺德在试点中，均将计生委撤并到卫生局，组建卫生和人口计划生育局（委员会）。这一改革动向，引起广泛猜测和讨论，认为是为全国层面撤并计生委铺路。而在计生系统内部，拆分的消息也随之流传。

　　事实上，尽管计生系统与社会抚养费等经济利益紧紧捆绑，但不少计生干部，从个人角度出发却希望尽快撤并计生委。易富贤在写完《大国空巢》一书后，收到很多计生工作者的反馈。他们中既有基层计生人员，也有省级、国家计生委的官员。易富贤介绍，当中很多人，希望停止计划生育的愿望比外界还要强烈。

　　“很多基层干部，非常痛恨一票否决制。”易富贤说，这些干部在其他方面很有成绩，但是却可能因为抓计划生育不得力而被罚，“他们很委屈，如果能够撤并计生委、停止计划生育，对他们来说是一种解脱。”

　　在与计生系统的官员的交流接触中，他发现很多人的心态非常矛盾。“他们知道人口真实数据，知道生育率降低下去很危险；他们是政策执行者，他们也不忍心；他们知道计划生育迟早会停的，就像头上悬了一柄达摩克利斯之剑，随时会掉下来，不如早点知道结果，这样自己也好转行。”

　　显而易见的是，分拆计生委可能可以解决机构浪费、职能重叠的问题，而若现行计生政策不变，一票否决机制下的暴力计生仍将存在。“不管国家人口计生委怎么改革、职能怎么分散，如果社会抚养费制度，行政处分制度不加以必要的修改完善，仍然会影响所谓的大部制改革效果。”湛中乐表示，“根本性的问题并没改变。”

　　改革的最终方向，必然是指向计生政策的调整。