专家评机构“应对”改革：你缩编制 我聘临时工

　　改革必须轻“权力”重“权利”周汉华 中国社会科学院法学所研究员

　　中央政府牵头的政府改革到现在为止已经7次了，在中国做改革非常艰难，尤其是机构改革，各方面的制约条件非常大，我归纳为三个“两难”：第一，大改还是小改？大改承受不起，小改打不破格局。对于决策者来说，每次改革都会遇到这个两难，1998年朱镕基主导的政府改革，是一次大改革，一次撤了15个部，其中8个工业部，力度非常大，但最后也未能尽其功。因为大改革如此难，所以“循序渐进”和“阶段性”成为了后来政府改革的特点。小改革也很难，经常被化于无形，比如前面两次政府改革，设立了很多国家局，名义上归部委管理，但并没有产生实际效果。第二，减人还是不减人？每次改革，说要减人改革的阻力很大，而且最后又以各种名义回来。第三，开放讨论还是内部决策？现在进入互联网时代，机构改革已经无法在高度封闭的决策体系展开。不放开讨论，就很难听到实际的改革意见。但是如果开放，各个部门就开始到处跑，争取部门利益，这又会阻碍改革。

　　这次国务院的改革有三个亮点：一是突出了职能转变。当然，1988年的政府改革就提出转变政府职能，不过这次是特别强调。第二个亮点，也是这次改革最大的亮点，就是提出政社分开。我们知道一个现代国家，除了市场和政府，还有第三部分：社会。如果把社会这一块放开，对中国的意义很大，只有社会发育了，才能和政府、市场相互结合，才能真正完善中国体制。三是大部制改革的继续推进，尤其是中国海监的设立终于解决了海上多头执法，无法和别国相关部门相对接尴尬情况。

　　同时也存在一些遗憾：比如这次政府改革突出强调转变职能，但这其实是25年前的药方了，并不新。原先提出的目标是2020年基本形成现代政府体制，留给我们的时间不多了，社会生活已经有了根本性的变化，政府治理的能力也必须跟上，时不我待；比如铁道部改革，是把铁道部分为铁路总公司和铁路管理局，按照现在的方案，并没有看到铁路要引入竞争机制，而没有市场竞争，就不需要监管。一般而言，国有化是作为监管的替代方式，而现在的改革既维持了国有化，又维持了监管，值得商榷……

　　未来怎么改革，我有三点思考：一是行政化和法治化的关系要处理好。现在行政化越来越厉害，行政级别化越来越严重，什么叫依法行政法治政府？是一切按规则办事，不看级别。交警在路上，你违反了规则就得惩罚，不看级别，依次类推，法治政府也一样，淡化级别。

　　二是改革执行力问题。中央机构改革相对简单了，但是延伸到地方就比较难，等到地方完成改革，和中央衔接上了，中央又进入新的改革，如此永远反复循环，改革就很难深化。2001年我们开始的审批制度改革，2003年制定了行政许可法，现在国务院宣布已经废除了69 .3%的审批项目，可在十多年里审批中很多问题，没有实质性的改变，暂住证就是典型问题。

　　事前和事后脱节，废除和新设的速度旗鼓相当，而且新设审批的速度比废除的速度要快。

　　三是需要从权利保护的角度构建我们的制度。中国改革30多年取得的成绩都是因为放权松绑，现在面临所有问题，包括城镇化、社会保障制度、信访等归根到底也是权利保障不够，下一步改革目标看政企分开、政社分开、政资分开，这背后的核心原则是要求权利的全面实现，中国改革要从政府的权力重组转向公民的权利保障。

　　推动政府改革的动因魏加宁 国务院发展研究中心研究员

　　现代国家首先是要处理好三个关系：一个是政府和市场的关系，核心是市场经济；二是政府和国民的关系，核心是民主法制；三是中央和地方的关系，核心是地方自治。这三个关系处理不好就不能称之为一个现代国家。所以市场经济、民主法治、地方自治是现代国家最基本的三个关系，三位一体。要想实现国家强盛，摆脱中等国家发展陷阱，就必须要处理好这三个关系。

　　那么来看我们政府体制现在存在的问题：第一，决策还不够透明，一些政策突然就出台了，引起了很大的震动。有没有问题，有没有反馈机制，未来如何调整纠正，这些都不知道。第二，执法不公，选择性执法还时有发生，执法公信力大大削弱。第三，监督还存在一些缺失。

　　再看，推动政府改革的动因是什么？我想有三个大因素：一个是技术因素。IT技术、通信技术这么发达，交通越来越方便，民众监督政府越来越方便，政府改革的压力就越大。二是国际因素。经济全球化，国家之间联系越来越紧密，竞争日益激烈，对各国政府管理能力不断提出新挑战。如果你治理低效，资本就会从你这里流走。三是国内因素。现在经济学界有一种共识，大部分人认为中国经济增长速度要慢下来，财政收入肯定也要下一个台阶，但财政收入下一个台阶，财政支出这些年快速增长，而且民生支出是刚性的，上去容易下来难，现在希腊就是个例子。社会方面，公共服务欠账很多，公共服务供给满足不了老百姓的需求，腐败还在一些地方蔓延，贫富差距不合理拉大。经济增长放缓、社会矛盾激化的形势下，如果政府改革的速度远远跟不上形势的变化，就会有风险，所以政府改革必须得加快。

　　未来十年面临四大挑战郑新业 中国人民大学经济学教授

　　政府现在的压力很大。大概有如下这几个问题：

　　其一，未来十年政府面临四大挑战。第一，仍然要发展经济；第二，经济发展过程中的周期变化和起伏；第三，收入分配；第四，环境污染。

　　其二，现在政府的安排解决不了问题，政府规模太大。2011年政府规模占G D P比重为34%，高过美国和日本等国，继续增加税收对经济增长也有负面影响。行政收支结构不合理，不利于治理经济波动，不利于解决收入分配问题，也不利于污染治理，我们税收以消费税、营业税、增值税为主，这些税占了税收体系42%，个人所得税占4%多一点，这种税收体系不太利于经济波动，也不太利于优化收入分配。可以说政府现行税收手段没有工具对付经济波动，没有工具对付污染，也没有工具对付收入分配。

　　其三，中央与地方的资源配置不合理。1993年体制改革，中央财政能力大大提高，中央政府钱很多，但是中央政府是政策制定者，不是公共服务提供者，作为公共服务主要提供者的地方政府没有能力提供基本的公共服务。

　　其四，政府执政能力有待提高。我们经常有这样的感觉，讲起来政府好像什么问题都知道，但是就是什么都做不了。比如现在说贫富差距大，但是谁是穷人？政府并不能有效识别。都知道中国环境污染严重，但是如何之严重，怎么处理，政府也没有信息渠道。信息获取和处理能力是政府的基本执政能力，如果没有信息，就不要指望做出正确的行动。

　　总之，政府规模过大、收支结构安排不合理、中央地方资源配置不合理、执政能力不够强，可以说目前政府的体制无法处理这四大问题，必须要改革。

　　未来怎么改革？第一，政府规模不能再大了，政府规模扩大的速度已经不利于经济增长。

　　第二，政府税收结构要调整，增值税应该从目前总税收的17%减少到10%或9%，减少的这一块应该由污染税和遗产税补上。污染税用于治理污染，遗产税和增值税这一块用于对付收入分配。现在政府很多钱在基建设施上，事实上更需要在社保等人力资本投资上花钱。

　　第三，我认为未来可能会有一个大幅度的财政改革，核心是建立现代财政制度，1994年的改革是财权从地方向中央集中，从社会向政府集中。未来的财政改革应该是政府职能向中央集中，社保集中起来，失业保险、养老保险、医疗保险、社会救助这些职能也集中到中央，建立现代社保制度。我以为个人所得税征收税权这一块应该向中央集中。污染治理和户籍管理也应垂直化。

　　改革要避免理性的“荒诞”张小劲 清华大学政治学系教授

　　这次政府改革非常有意思，简单说就是解决了最荒唐的问题，比如五龙治海。

　　改革的实现有一个机会结构和机会窗口问题，比如铁道部因为自身的腐败问题，成为众矢之的，否则以铁道部人力财力之强，很难改革。

　　改了之后没有改的是什么，为什么没有改，这也是我们关心的。改革之后的铁道部，下属部门怎么运作，内部权力如何分配，网线如何划分？这些我们都还不知道。值得注意的是这种机构发展非常有逻辑的机构理性，但是对社会来说是非理性的。比如孙志刚案之后，收容遣送制度废除了，一度在上海就出现了警察放任流浪乞讨者的问题，这种改革之后，机构的软抵抗，是非常值得我们注意的。

　　这种行政机构自身的理性集中体现在反弹能力上。以前的改革曾经希望通过压缩编制来解决职能转变的问题，但是机构有机构的办法，比如你压缩人员编制，我就大量聘用临时工。所以你可以发现内部机制没有转换，政府和社会的关系没有转换的情况下，靠部门数量增减和内部人员增减很难解决问题，而且增减很困难。

　　我们经常还面临一个问题，机构撤销了，但是机构下面的非正式机构，以及非正式功能在增加。发改委下面的二级机构200多个，五个金融类机构下设的二级机构500多个。机构改革后有权力下放，但下放到自己二级机构。发改委有20多个研究院，自身政策的合理性由自己的二级机构来论证。因为某个项目成立一个研究所，项目完成了，人退了，所留下了，养成了非常庞大的机构。且不用说发改委这些所下面还有很多投资咨询公司、投资评估公司、投资担保公司、租赁公司，有时候不要看机构表上有多少人，多少个机构，后面隐形机构还有一大批，而且基本市场秩序主要是他们运作。

　　所以我们改革的思路要跳出理性非理性的框架，是社会的还给社会，是市场的还给市场。如果依旧以理性的分权放权，我们可能会造成更多荒诞的东西。

　　(南都评论记者李靖云根据会议内容整理)