纳税前置和复议前置使中国税务争议案寥寥无几

　　对话嘉宾:

　　刘剑文

　　中国财税法学研究会会长

　　施正文

　　中国政法大学财税法研究中心主任

　　唐高翔

　　广州律协财税法专委会秘书长

　　徐永东

　　福建拓维律师事务所主任

　　一家税务机关几年来没有遇到过一起复议案件或诉讼案件，是否意味着依法行政做到位了？局外人说，零复议、零诉讼，说明税收工作没有争议，当然是好事啊！

　　而了解税法的人却不认同。在市场经济发达的国家，税务争议是律师的第一位案源。而在我国，这类案件排在最后。

　　税法和行政法专家揭开了其中的秘密:是两个“前置”制度让纳税人望而却步。两个“前置”即纳税前置和复议前置。简单地说，纳税人不服税收决定，需要先缴税款才有权提起行政复议；需要先经行政复议，才能到法院打行政诉讼。

　　《中华人民共和国税收征收管理法》(简称税收征管法)修订工作正在紧锣密鼓地进行。一个月之前，由国家税务总局起草的修正案(征求意见稿)问世。

　　令业界遗憾的是，上述征求意见稿对两个前置制度未做任何修改。

　　纳税前置

　　复议还有什么用？

　　记者:复议程序启动的前提，是缴纳税款；不缴税就不能提出复议。这项制度为什么饱受诟病？

　　徐永东:纳税前置制度的存在，让行政复议流于形式了，有的省直至目前没有一个税务争议案件。纳税人普遍认为，既然税钱都交了，复议还有什么意义？徒增烦恼而已。

　　在我们代理的税务案件中，还遇到过这样的情况:税务机关为了避免纳税人起诉，故意不作处罚决定。本来企业有违法行为，税务机关应该作出行政处罚，但为了避免当事人不服行政处罚提起诉讼，就故意不作处罚。

　　唐高翔:关于纳税争议的案件是美国、日本、意大利、法国等发达国家律师的第一位案源。而在中国这种情况恰好相反，目前中国律师排在最后一位案源的就是纳税争议案件，大部分律师对于税法及纳税的问题都不甚了了，更别说精通了，中国的专业税务律师占比极少。

　　造成上述状况的原因在于，很多企业由于纳税前置和复议前置的问题，不愿意去打纳税争议官司，造成实践当中纳税争议案件数量极少，律师自然也就没有相关实战的机会和条件。

　　复议前置

　　正当性公正性何在？

　　记者:税收征管法修订征求意见稿也保留了“复议前置”制度。你认为，应该保留吗？

　　刘剑文:这样的规定使纳税人可能不能够如自己所愿把握行政诉讼的机会，无法与税务机关进行全方位的抗辩，从而剥夺了纳税当事人自主申请救济的权利，也在根本上使财产权这项基本人权无法得到合理的保护。因此，废止复议前置制度对于处理征纳关系冲突、化解社会矛盾具有重要意义。

　　复议前置制度本身的公正性和正当性不足，实施效果也大打折扣。反观我国的税务复议状况，虽然税务复议机关通常设有法制工作机构从事复议审查工作，但这种机构仅仅是税务机关的内设机构，没有独立的行政职权，故往往会受到税务机关的干扰和牵制，难以超脱其整体利益关系。这就导致一个问题尽管税务行政复议可以较快地作出决定，但如果它不能有效地解决纠纷，当事人还是会走上行政诉讼之路，这使得复议前置很难发挥应有的效果，反而可能造成争议解决资源的浪费和当事人的不便。

　　施正文:自税收征管法颁布以来，中国每年的税务行政复议和税务行政诉讼大约都在一两千起左右徘徊，这个数字占整个行政诉讼案不到1%的比例，几乎可以视作为零。而这个数字平均到全国三百多个地级市，平均也就一个地级市每年只有两三起复议或诉讼案件。

　　争议案件如此之少，是因为纳税人权利救济存在两个门槛:即先缴税后复议，先复议后诉讼。中国的税务争议案件几乎为零，某种程度上说明中国税务行政救济处于空白状态。

　　取消前置

　　税款能否及时入库？

　　记者:据税务部门内部人士披露，保留纳税前置和复议前置的制度，目的是保证国家税款能及时入库和不被流失。这样的理由成立吗？

　　刘剑文:由于税收强制措施和法律责任的设置，复议前置制度的废止实际上不会对当期税款的足额征收带来较大损害，无需过多担心纳税人不按时按量纳税。根据我国行政复议法的规定，原则上，行政复议期间具体行政行为不停止执行。根据行政诉讼法的规定，诉讼期间原则上也不停止具体行政行为的执行。

　　唐高翔:一旦出现税款不能及时入库情况，税务机关完全可以采取行政强制或者保全措施把这个问题解决，而且有相关的配套法律进行处罚。对纳税人担保义务人逃避缴纳税款，或者是少缴税款的行为，完全可以控制。退一步讲，如果一定要纳税人缴款之后才能提起救济程序，那么，我建议可以要求纳税人提供税款的20%或者30%作为担保，就允许其提起行政复议或行政诉讼。

　　本报北京7月15日讯