北京市人大常委会：需深入研究飞机污染等

　　昨天，北京市十四届人大常委会召开第五次会议，对《北京市大气污染防治条例（草案）》（下称《草案》）进行初次审议。在审议意见报告中，市人大城建环保委建议，对违法排污屡教不改的单次罚款不再设100万元的上限。

　　处罚

　　屡次违法排污处罚或不封顶

　　《草案》对于“屡教不改”的排污企业开出了巨额罚单。违反该条例，受到罚款、没收等行政处罚两次以上的，做出处罚决定的部门可以在上一次罚款金额基础上加倍处罚，但单次罚款最高不超过100万元。市人大城建环保委建议取消上限，删除单次罚款不超过100万元上限。

　　此外，借鉴重庆和深圳地方立法经验，增加“按日计罚”。《草案》增加规定，违反规定违法投入生产或排污的，受到罚款处罚，被责令限期改正，逾期不改正的，作出处罚决定的行政机关可以按照原处罚数额按日连续处罚。

　　市人大城建环保委建议增加两条内容，对工作人员有失职、渎职等违法行为的，构成犯罪的要追究刑责。对违反条例规定，排放大气污染物，造成严重污染，构成犯罪的，依法追究刑责。

　　解读：有专家、市人大代表和部分区县人大常委会提出，目前环保领域“违法成本低，守法成本高”的问题突出，应当在法律法规允许的范围内，尽可能加大对违法行为的惩处力度。

　　市人大代表、中国政法大学教授王灿发说，取消单次处罚的上限也是从现实的操作上考虑，因为《草案》允许罚款翻倍，那么有的很多罚款翻倍后很有可能超过100万元，如果只规定不超过100万元，执法力度就大打折扣，取消这个上限对执法和守法都有利。

　　污染量

　　PM2.5将逐步纳入总量控制

　　《草案》提出对大气污染物实行排放总量控制，市人大城建环保委认为表述不够，建议明确具体内容，修改为“本市逐步对二氧化硫、氮氧化物、烟粉尘和挥发性有机物等主要大气污染物实行排放总量控制”。

　　解读：在调研中，部分专家学者提出，应明确实施总量控制的主要污染物种类。市环保局法制处处长芦建茹表示，对污染物进行总量控制需分批进行，可能首批就是二氧化硫、氮氧化物、烟粉尘和挥发性有机物等的排放总量控制，未来还将逐步纳入新的污染物指标，PM2.5未来也会纳入总量控制中。

　　王灿发说，总量控制比浓度控制更科学。国际上的污染物排放总量控制是根据环境承载力来确定污染物排放总量，但我国现在是超承载力排放，如按这个概念执行，很多工厂，包括电厂等都要关门，所以我国总量控制概念和国际通用的不太一样。我们的污染物排放总量控制是制定一个总的排污量，再一级一级分配下去，每年减少总量，达到保护环境的作用。

　　城建环保委多处建议“公开”

　　《草案》规定要确定实施排放总量控制的污染物种类和控制目标，明确区域和重点行业的排放总量控制要求。已经运行的单位的大气污染物排放总量指标，由环境保护行政主管部门核定取得。这两条，城建环保委均要求向社会公开。

　　解读：有专家提出，总量控制制度作为本市大气污染防治基本制度，其具体目标、要求和排放总量指标取得途径，应当按照公平公正的原则向社会公开，并应明确逐年减少排放总量的要求。

　　市人大城建环保委表示，要告别“冬季靠风，夏季盼雨”驱散雾霾的困局，对主要污染物实施总量控制非常重要，是本市实现大气污染物总量减排、优化产业结构的重要手段，应增强可操作性。

　　王灿发认为，多处提出“公开”是环境民主化的体现。公开可以让市民知道哪些企业排放了哪些污染物，政府做了什么，加强双方理解，也可以进行知识普及，市民会更自觉选择节能环保的生活方式。

　　点评

　　环保优先是原则进步

　　市人大代表、中国政法大学教授王灿发参与了《草案》审议意见报告的起草。他表示，《草案》审议意见报告的修改有很大进步，首先就是原则上的进步，此次建议明确提出“环保优先”，意味着当大气污染防治与经济发展产生矛盾时，如不能两全，就要牺牲一定的经济发展来保环境。另一个进步就是将保障大气污染防治工作的财政投入纳入《草案》。还有就是取消单次罚款100万元的上限，且规定了按日计罚。以前的行政处罚法规定是，一事不再罚款，但没有规定什么叫一事，违反一天算一事，还是违反一个月算一事？王灿发说，“有一次环保部门去责令企业改正，过了一周再查，还是排放，再罚，就起诉环保局，说我还是同一个事情，违反了一事不再罚款的规定。”

　　王灿发建议大气污染防治在法律里规定一个总目标，例如到2020年，北京的空气质量和主要污染物能达到什么样的水平，所有的制度和措施都为这个目标服务。

　　污染源

　　禁区内露天烧烤可罚两万

　　市人大城建环保委建议，任何单位和个人不得在政府禁止的区域内露天烧烤或为烧烤提供场地，一旦在“禁区”烧烤或提供场地，可处以2万元以下罚款。

　　解读：实际上，北京早在2000年，就以政府令形式颁布了《北京市禁止露天烧烤食品的规定》，明确禁止在本市城区和近郊区城镇地区的街道、胡同、广场、居民小区、公共绿地等公共场所露天烧烤食品。远郊区、县城镇地区禁止露天烧烤的具体范围，由远郊区、县政府划定。执法检查主要由城管负责，但条例执行13年来，并未取得明显效果，经常是城管“前脚儿”没收摆摊工具，“后脚儿”小贩又支摊儿再卖。

　　王灿发认为，未来还应出台更细化的规定，一方面告诉市民哪些地方禁止烧烤，还应告诉市民哪些地方可以烧烤，竖立标志，比如一些公园就有烧烤娱乐项目，鼓励人们烧烤，在远郊也不会对空气造成过重负担，就可以实施。

　　禁燃煤区域将逐渐扩大

　　市人大城建环保委建议将《草案》原文中和其他内容编在一条中的“本市禁止新建、扩建燃烧煤炭、重油、渣油、生物质的建设项目”单独列作一条，突出其地位。同时，在市政府划定并公布禁止燃煤的区域内禁止原煤散烧以外，未来还要根据空气质量改善的要求，逐步扩大禁烧燃区范围。

　　解读：《北京市清洁空气行动计划（2011－2015年大气污染控制措施）》规定，在全市范围内禁止新建、扩建燃烧煤炭、重油、渣油、生物质的建设项目，禁燃区内现有燃煤设施和远郊区县供热设施，应当按要求实施清洁能源改造。同时，按照国务院要求，本市要逐步扩大禁燃区范围。这些行之有效的管理措施，需要通过法规予以进一步规范和固化。

　　需深入研究飞机污染等

　　此次市人大常委会除针对《草案》既有内容提出修改意见以外，还提出很多目前监管领域的空白。有企业和专家提出，初步测算，在北京的飞机等航空器每年消耗燃油400万吨，约占全市消耗总量的40%。航空器在起飞、降落和盘旋阶段产生大量尾气排放，对大气环境造成较大危害。另有市民代表提出，地铁刹车盘片消耗、机动车轮胎与地面摩擦，均产生大量粉尘，影响大气质量。建议对这些情况采取措施。

　　解读：市人大城建环保委表示，目前国家对航空器排放污染、轨道交通排放污染和轮胎摩擦污染的监管尚处空白，缺乏相应标准和基础研究。此外，航空器排放监管涉及航空器安全问题，地方缺乏有效监管手段。为此，建议对其他移动污染源排放监管进行更加深入的研究。

　　京华时报记者周宇