学者：十年前就该放开“单独二胎”政策

图说：计划生育宣传画

　　多种声音显示“单独二胎”政策即将出台，但政策微调对人口老龄化以及资源危机等问题的宏观影响仍有待观察。

　　夫妻双方一方为独生子女的，有望准许生育第二个孩子。

　　进入8月，有媒体报道，“单独二胎”政策有望在近期重启。如进展顺利，将于今年年底或明年年初试行;同时，关于2015年之后全面放开“二胎”的政策也正在拟议中。

　　虽然中国国家卫生和计划生育委员会并未回应此事。但多名接近卫生计生委的官员和学者向《中国新闻周刊》证实了这一消息。

　　“政策时机早已成熟，相关政策越快出台越好。”8月5日，中国社会科学院人口与经济研究所副所长张车伟接受《中国新闻周刊》采访时说，“和社会需求相比，这个政策出台实际上已经晚了，在这个问题上不能在犹豫。”

　　中国人民大学社会与人口学院院长翟振武也表示，"单独二胎’政策确实在重启，但具体的实施方案尚未最终确定。”

　　一位参与决策咨询的学者证实，“如无意外，‘单独二胎’政策会很快出台。”

　　“早就应该放开了”

　　一位长期参与人口决策的卫计委官员告诉《中国新闻周刊》，媒体消息给主管部门带来压力。卫生计生委8月5日全天不断接到各方来电问询，自己也被召集参加内部会议讨论相关问题。

　　以独生子女为核心内容的计划生育政策，自上世纪80年代开始严格推行，与环境保护、耕地保护、科教兴国和对外开放并列为“五大国策”。

　　作为国策，独生子女政策在实际的执行中更为严格，许多地方政府在政绩考核中将其列为“一票否决”的内容，并由党政一把手负责。

　　与严格的执行形成对比的是，随着经济社会发展，给生育政策松绑的呼声日高。在此期间，各地陆续放开“双独二胎”(夫妻双方为独生子女，可以生育第二个孩子)，及部分省份农村地区实施的“一孩半”政策(第一个孩子为女孩，可生育第二个孩子)等。

　　这种微调并不能解决人口发展所面临的问题，由于长达逾30年的计划生育政策，“一个孩子、两个父母、四个祖父母”的“四二一”家庭模式不断增加，社会生育率持续走低。

　　张车伟说，从人口普查数据来看，中国已连续10年处于超低生育水平，并呈持续下降趋势。2000年“五普”时总合生育率(指妇女在育龄期间，每个妇女平均的生育子女数。)为1.22，“六普”时已经下降为1.18，这样低的生育率会带来很严重的问题。

　　“这样的人口生育率非常低，尽管由于统计过程中会出现小的偏差，但总体上总合生育率不会超过1.5，这在全世界也是超低水平”，张车伟说，按照这个数字，十年前就应该放开“单独二胎”政策。

　　“亚洲其他一些国家也实行过计划生育政策，但在总合生育率低于2.1之后的十年到十五年都从限制生育转而变为鼓励生育，没有出现我们所担心的失控状态。我们国家1990年的数字是2.1，按照这个经验，实际上在2000年就应当实施鼓励生育的政策。”

　　张车伟说，学术界主流意见是早就应该放开。比如按照翟振武的判断，“中国的人口顶峰不会超过15亿，放开的思路是没错的。”

　　改革延宕数年

　　实际操作过程中，“放开”远比学者的讨论与呼吁要难得多。由于担心对包括资源承受能力等可能出现的社会问题，中国官方对鼓励生育一直持谨慎态度。

　　但谨慎并不能化解问题，按照张车伟的观点，延迟出台政策，甚至可能使矛盾叠加。

　　2010年1月6日，原国家人口计生委下发《国家人口发展“十二五”规划思路(征求意见稿)》，提出要“稳妥开展实行‘夫妻一方为独生子女的家庭可以生育第二个孩子’的政策试点工作”。

　　这是官方首次明确地提出“单独二胎”政策，这被公众视作现行生育政策松绑的信号。

　　此后，学术界提出具体的政策建议，翟振武带领的团队制定的分省份放开的“三步走方案”最具代表性。他们提出，从2011年开始，首先开放东北地区及浙江等省试行“单独”二胎政策;第二步，放开京沪等省份;第三步，在“十二五”(2015年前)内，实现全国全部放开"单独’生育二胎”政策。

　　翟本人曾在2011年4月26日应邀在中共中央政治局第二十八次集体学习时为中共高层讲解人口问题，其方案的政策影响力颇受关注。

　　事实上，此后也传出官方将在黑龙江、吉林、辽宁、江苏、浙江五省首批先行试点 “单独二胎”政策。但广东等地此后向国家有关部门提出试点申请却未获批复。

　　《中国新闻周刊》2012年采访时，原国家计生委一位专家委员会委员曾表示，此前流传的“单独二胎”试点“三步走”计划基本属实，即在“六普”结束后，在2011年放开第一批试点，第二批和第三批也将在“十二五”期间相继展开。

　　这位接近官方的委员称，"六普’打断了这一进程。‘六普’数据出来后，对它的争论又花了一些时间。最主要的争论，是对它的不信任。”

　　不信任以及2012年“十八大”召开和随后的国务院政府机构改革众多因素，“单独二胎”政策被搁置下来。

　　2013年3月，国务院进行新一轮政府机构改革，国家人口计生委与卫生部合并成立国家卫计委。此后，“单独二胎”政策再度被纳入议程。

　　生育政策下一步

　　按照翟振武的观点，改革并未停止。此前，在接受《中国新闻周刊》采访时，翟曾表示，现在的说法是坚持和完善现行生育政策。原来说的是“调整”，但“调整”含有对原来否定的意思，于是改为“完善”，意思是让政策更好地适应实际情况。

　　“这个‘完善’主要说的是放开。”翟振武告诉《中国新闻周刊》，从决定将这一说法写入“十二五”规划时起，人口政策的调整就已经进入中央层面的考量。

　　从“单独二胎”被提出之日起，该政策因与老龄化社会、资源危机等诸多因素相关受到关注。

　　在关于老龄化社会的讨论时，有学者提出应当放开计划生育，通过“单独二胎”等措施化解老龄化社会危机。

　　反对的观点认为，“即使从现在开始实行普遍的‘二胎’政策，也只能将老年人口在峰值时的占比由31%降到29%，只能稍微缓解老龄化问题，但不能解决问题。”

　　从资源环境的压力角度，提出应当继续控制人口的观点也具有一定代表性。上海财经大学马克思主义研究院院长程恩富认为，人口多、底子薄、资源(环境)少的基本国情，决定了在人们尚未自觉改变传统生育观和人口收缩到适度规模(五亿人左右)以前，计划生育还应是中国的基本国策。

　　程恩富就此提出“先控后减的新人口政策”，其理由包括“不断增加的中国人口总量，正在逼近国内主要资源所能承载的极限”，“不断增加的中国人口总量，正在逼近国内生态安全所能承载的极限”等。

　　在程恩富看来，只有严格实行“先控后减”的人口调控政策(总人口先控制在15亿左右，后逐渐减至五亿左右)，才能有效缓解中国社会主要经济矛盾和巨大的就业压力。

　　但张车伟的观点是，“单独二胎”政策的目标并非为解决老龄化社会问题而设置，而是从人口自身发展本身，需要这样的政策。“在经济社会发展中，人的发展具有独立的价值，这首先要从人口自身发展来实现”。

　　而关于资源压力，“这恰恰说反了，没有任何经验证明人口生育给资源带来巨大的压力，相反像日本这样人口密度远大于中国的国家，并未因此控制人口生育，也没有出现环境恶化等问题。”

　　张车伟认为，一方面，因为生活成本的增大，以及社会保障、医疗、入学等各种问题，有生育意愿的人未必真的会生育。另一方面，现在很多地方的计划生育政策执行得并不严格，想要生育的往往可以通过缴纳罚款生育二胎甚至三胎，这已形成对计划生育法律法规普遍的规避，使政策本身继续下去意义不大。

　　在学者看来，尽管对于“放开”“单独二胎”在学术界有共识，但从整个社会来看，“如何通过生育促进人本身的发展在相当一部分人心目中并没有共识。”

　　张车伟认为，政绩考核上对计划生育的“一票否决”仍然影响着官员的心态和认识。此外，“人口的多寡直接与人均GDP挂钩，亦成为阻碍地方政府领导客观判断人口领域严峻态势的重要因素，甚至扭曲了政策的制定”。

　　在张车伟看来，改革的方向应当是放开，“放开政策应该成为最大的民生问题，通过放开‘单独二胎’，继而从政策上鼓励生育，在这种前提下，实现医疗、教育、社会保障等公共服务的均等化，最终服务于人的发展。”

　　(本刊记者陈薇对本文亦有贡献)