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专家解读:哪些事权应该上调到中央?

来源:21世纪网-《21世纪经济报道》 作者:王尔德

  本报记者 王尔德 北京报道 十八届三中全会通过的《决定》提出,建立事权和支出责任相适应的财政制度,适度加强中央事权和支出责任。

  “过去我们主要以事权为标准配置财力,现在由这种单向均衡的方法,转为双向均衡,一方面均衡财力,一方面调整事权。”财政部财科所研究员赵云旗对21世纪经济报道分析,因此解决目前财政实践中比较突出的县乡财政困难的问题,完善分税制财政体制的关键不仅在于协调中央与地方的税收,更重要的在于调整中央与地方的事权。

  赵云旗根据公共产品外部性、信息对称和激励相容三个原则,对哪些事权应该上调到中央提出了自己的建议。“这只是第一步,接下来,还要从根本上厘清政府间事权,即明确哪些属于中央的事权,哪些属于地方的事权,哪些属于中央与地方共享的事权,以及哪些事权可以由中央委托给地方。

  为什么需要适度加强中央事权和支出责任

  《21世纪》:为什么《决定》在建立事权和支出责任相适应的财政制度中,要强调适度加强中央事权和支出责任?

  赵云旗:长期以来在问题导向性思维引导下,主要采取单向均衡的方法,即以“事权”为标准配置财力,坚持地方政府的财力必须与其事权相适应,地方政府有多大的事权就必须匹配多大的财力。实践证明,单方面弥补地方政府的财力还不足以解决问题。

  在这种情况下,需要创新思路才可能达到较好的效果,即由单向均衡转为双向均衡,一方面均衡财力,一方面调整事权。在均衡政府间财力方面我国采取了不少措施,调整政府间的事权以前没有过多地思考过,三中全会要求适度加强中央事权和支出责任为解决政府间财政关系拓宽了思路。提出部分关乎国家安全和维护市场统一、经济稳定的事权上移为中央事权,也就是把本来属于中央事权而下移到地方政府的一些事权收回中央,发挥中央政府在公共服务中应有的作用。

  《21世纪》:适度加强中央的事权和支出责任,与我们正在推进的渐进式分权改革之间是否有冲突?

  赵云旗:财政分配关系是政府间制衡的一种工具,从国际上各国政府间财政分配关系看,不论单一制国家还是联邦制国家中央政府都占有主导地位,这已成为国际政府间财政关系发展的新趋势。

  我国也是集中度较高的国家,但实际上中央财政收入占全国财政收入比重与国外还有差距。从收入来看,我国中央财政收入比重虽然呈现逐渐上升的态势,但仍然排在世界各国靠后的位置,近年还有所下降,2011年一般预算收入中央占比是49.4%,如果除去政府性基金、国有资产经营收入、社会保障基金,中央财政收入的占比只有32.2%。国际上中央政府通过集中大部分的财力,为实施针对地方财政的调控提供了财力保障,中央将掌握的大部分财力通过转移支付为地方政府提供财力,从而起到制衡地方政府的作用,我国在调整政府间关系中值得关注。

  我国分税制实施以来,中央财政支出占比从分税制以前1980年代的55%大幅度迅速下降,最高年份2000年占比为34.7%,2005年为24.7%,2009年为20.0%,2010年为17.8%,2011年为15.1%。相反,地方财政支出比重大幅度上升,从1980年代的60%增长到2007年以前的70%左右,继而增长到2009年以后的80%左右,2010年和2011年分别是82.2%和84.9%,中央与地方财政支出比重是15.1:84.9。我国中央财政支出比重比之国外相差很多,美国联邦政府本级财政支出占比是50%,日本中央本级财政支出占比为40%-45%,我国2011年中央本级财政支出占比与美国相差34.8个百分点,与日本相差29.8个百分点。这说明我国中央财政支出比重与各国的发展情况是相反的方向,中央政府在经济社会发展中发挥的主导型作用在弱化。

  因此,这就需要适当扩大中央政府的事权与支出责任,把地方政府中属于中央政府承担的支出责任上调,保持中央政府的主导作用和地位,减轻地方政府的财政压力。

  如何划分事权

  《21世纪》:划分事权应遵循哪些基本原则?

  赵云旗:关于政府间事权划分的原则,由于各国的情况不同选择和制定的原则也不一样,学术界提出的原则也有不少,按照市场经济的规律主要坚持以下三方面的原则。首先是公共产品外部性原则。对于具有外部性的公共产品地方政府缺乏积极性,而且也很难办到和办好,只有中央政府来承担。所以,凡是只有一个地方受益或一个地方受损的事权划给地方政府;那些不仅一个地方受益或受损而且其他地方也受益和受损的事权划给区域性政府;受益和受损的范围关系到大部分地区或者全国的事权应该划分给中央政府。

  二是信息对称原则。凡是信息处理繁杂,容易造成信息不对称的事务尽可能留给地方政府,凡是信息不太复杂、处理难度不大的事务划给中央政府。

  三是激励相容的原则。即所有参与者从自己利益出发也能够保障整体利益最大化,换言之,能够使个人和整体利益都实现最大化的原则。在这种制度下,各级政府按照划定的职能尽力做好本级政府的事就能够实现自身利益最大化,同时也可以实现全社会利益最大化,这样的事权划给地方政府。

  哪些事权应该上调到中央

  《21世纪》:依照上述原则,哪些事权应该由地方政府收归中央政府?

  赵云旗:首先是国防、边防事务。国防和边防历来是中央政府的事权,世界各国皆是如此。我国版图辽阔,边境线长,由于长期实行军民联防,国防和边防事务却过多地集中在地方,各地驻军增加了地方政府一大笔支出,应该收回中央。

  其次是司法事务。司法是国家的执法机构,代表着国家的正义和公平。我国的司法事务过多地集中在地方,形成了中央一套体系和地方一套体系,造成地方与中央的博弈。随着新时期全国经济一体化,跨地区社会案件、经济纠纷越来越多,不是某一地司法部门能够处理的,也需要司法部门形成统一的整体。所以,地方司法权应该收回中央,实行垂直领导,保障司法权的统一性。

  再者,食品、药品安全。食品和药品安全属于跨地区外部性公共产品,对民众身体安全、社会和谐、政府信誉极其重要。近年来,关于食品、药品安全的事件接连不断,屡禁不止,在民众中造成极坏的影响。而且,食品和药品安全是地方政府难以办好的,因为这一类企业与地方政府的经济发展、财政收入、GDP指标有着密切的关系,有些是地方政府保护的利税大户。在地方政府的保护伞下,他们敢于唯利是图,即使出现问题也会大事化小,不了了之。在这样的利害关系链条下食品和药品永远不会安全,需要上移到中央政府事权,由中央食品安全局和医检局等相关部门直接管理。

  第四,养老保险。养老保险需要获取的信息不复杂,主要的数据是年龄、生死、就业等信息,中央有条件在全国范围内全面管理。而且,我国养老保险一直是一个难题,不仅养老保险金管理上经常出问题,而且受到地域的限制,不能在全国范围内使用,严重地限制了人才流动和农民工的就业等,需要由中央政府管理,实现全国统一。

  第五,医疗保险。从国际上看,医疗保险在一些国家通常由中央统一管理,大国也有中央政府统管的,如美国就是这样。中央负责医疗保险项目,州政府负责提供公共医疗补助,受中央政府委托负担公共医疗补助项目1/2-3/4的成本。我国医疗保险由地方管理存在不少问题,如大病统筹关系属于地方性的,民众看病受到很多限制,特别是在目前地方与中央、大城市与小城市医疗设备与技术的失衡,不少大病往往在地方级医院被错治和耽误,造成不应该的事故,这也是近年来地方医疗事件多发的主要原因。自由择医是市场经济的要求,也是国家保障居民权利的体现,现在不少城市还保持政府机关的定点医院,这完全不符合市场经济体制,需要及时加以改革。在这种情况下,将医疗保险划为中央事权,反而便于管理。上调中央后,制定全国性的制度和标准,使人们的医疗证像身份证一样在全国通用。

  第六,义务教育。义务教育首先具有跨地区的外部性,因为在市场经济体制下要素具有流动性,不可能惠及某一地区,特别是优秀的人才高中毕业后进入全国性的高等院校,往往留在大城市和上级政府机关或经济文化发达的地方,如西部人才大量流向东部就是最好的说明。其次义务教育经费是地方政府的主要财政支出,县乡财政支出中中小学教师工资往往高达60%以上,是地方财政的最大压力,也是造成县乡财政困难的重要原因之一。因此,义务教育事权应该由中央承担,这样不仅可以解决地方财政困难,而且有利于义务教育城乡统筹发展,实现城乡教育公共服务均等化。

  此外,全国性公共卫生、国际界河保护、海域和海洋的使用管理、跨省区的基础设施、全国性生态保护和环境治理、社会安定和谐事务、社会救助等事务也应该上调到中央。(编辑 谭翊飞 张凡 申剑丽)

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