审计系统加速变革：审计范围扩大

　　本报记者 纪睿坤 北京报道

　　“这是我国审计发展史上具有里程碑意义的文件，也是我国首次从国家治理角度对未来审计工作做出总体部署。”原湖南审计厅经济责任审计处处长、现长沙师范学院纪委书记凌生春在接受21世纪经济报道记者采访时如是表示。

　　10月27日，国务院公布《关于加强审计工作的意见》（以下简称“意见”），明确我国审计全覆盖的范围。

　　次日，新华社授权发布《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），再次强调保障审计机关依法独立行使审计监督权。对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖。强化上级审计机关对下级审计机关的领导。探索省以下地方审计机关人财物统一管理。推进审计职业化建设。

　　国家审计署审计长刘家义曾表示，“在国家治理中，国家审计实质上是依法用权力监督制约权力的行为，其本质是国家治理这个大系统中的一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的‘免疫系统’，是国家治理的重要组成部分”。

　　21世纪经济报道自国家审计署网站获悉，在审计署成立的32年间，全国审计机关共向纪检公安等部门移送违法违纪事项和犯罪案件线索超过4万件。

　　扩大审计范围

　　继“审计全覆盖”写入十八届四中全会决定后，“意见”也对“审计全覆盖”进行了全面的诠释：“凡涉及公共资金、国有资产和国有资源的，都要接受审计；凡涉及对这些资金、资产和资源管理、分配和使用，都要接受审计；凡涉及这些资金、资产和资源的部门、单位和人员，都要接受审计。”

　　“此前的审计多局限于单位、国有单位的资产、资金和资源。”凌生春告诉21世纪经济报道记者，现在审计范围扩大到自然人。

　　以科研经费为例，以前主要是对单位的科研经费进行总体审计，现在科研经费的使用人都需纳入审计范围，审计的触角更深更广了。

　　另外，“意见”也要求加强对国家重大政策和宏观调控部署落实情况的跟踪审计。“相比此前审计聚焦在公共资金的合规性使用，更进了一步。”凌生春介绍。

　　北京大岳咨询有限责任公司总经理金永祥表示，政令畅通是提高国家治理的重要前提。但实际情况是，由于缺乏有效的监督手段，一些地方不执行政令或者执行时打折扣的情况，不时发生。

　　“通过审计对数据信息的挖掘可以解决信息不对称的问题，了解一些地方被打折执行的政令。”金永祥介绍。

　　实际上，国家审计署此前尝试对一些中央政令的执行情况进行审计，可以从审计署近年来发布的审计结果公告中找到案例。

　　早在2009年，国家审计署就对中央保持经济平稳较快发展政策措施贯彻落实情况进行了专项审计。在中央力推保障房政策之后，审计署连续多年对全国保障房建设情况进行审计。

　　21世纪经济报道记者亦自国家审计署获悉，从今年8月份开始，按照国务院部署，审计署组织18个特派办和25个派出审计局，全面对中央稳增长、促改革、调结构、惠民生的政策措施落实情况进行跟踪审计，重点关注各地区、各部门的具体部署、执行进度、实际效果等情况，特别是重大项目落地、重点资金保障，以及简政放权推进情况。这也是下一步审计署工作的重点之一。

　　审计独立性保障

　　在凌生春看来，未来除了扩大审计范围之外，确保审计的独立性也很重要。

　　河北省涉县审计局王海峰介绍，现在的审计管理体制，实际上是以地方政府管理为主的管理体制。在这种管理体制下，基层审计机关在人员进出、人才培养、人员流动等方面，很大程度上由当地的党委和政府决定。

　　凌生春向21世纪经济报道记者介绍，尽管按照现行《审计法》等法律法规规定，我国基层审计机关接受本级人民政府和上一级审计机关“双重”领导，但一些地方实践发现，本级政府的领导“权力”大于上一级审计机关。

　　“地方审计机关领导的任免，由地方党委征求上级审计机关的意见，但具体实施中，一些地方不乏形式多于实质，也就是说，地方审计机关领导的任免以地方为主。”凌生春如是说。

　　湖南省怀化市审计局刘空军对当地13个县（市、区）基层审计机关调研时就发现，有62%的班子成员调整，没有事先征求上一级审计机关的意见，双重管理流于形式。

　　“在以地方为主体的管理体制下，一旦审计规律未被地方党委和政府重视或重视不够，势必影响到一地的审计干部队伍建设。”王海峰称。

　　根据其调研，有的市县经济运行总量并不大，但审计干部队伍却十分庞大；而有的市县经济运行总量很大，但审计干部队伍却势单力薄，甚至有的县十多年未调入过审计业务人员，审计干部数量少，暮气有余、朝气不足。

　　更值得一提的是，尽管《审计法》明确规定：地方审计机关的业务经费应列入同级财政预算，但在审计实践中，基层审计机关的业务经费未列入财政预算已是一个普遍现象。

　　王海峰介绍，地方财政的财力状况差异很大，一些地方难以为审计付出较大的投入。认识上也存在偏差，比如一些地区依据审计机关处理处罚及上交财政的罚没收入，来确定对审计机关的投入额度等。

　　为此，《意见》指出，要完善审计制度，保障依法独立行使审计监督权。强化上级审计机关对下级审计机关的领导。探索省以下地方审计机关人财物统一管理。推进审计职业化建设。

　　对此凌生春解释称，由此前审计机关更多地受制于当地市、县（市、区）委及市、县（市、区）委人民政府改为在全省实现审计工作一盘棋。

　　凌生春认为，在全省实现审计工作一盘棋，可以项目为单位，组织审计工作。比如全省统一组织项目，集中全省审计力量，分成若干个审计组，统筹和优化审计资源，会大大地提高审计效率和审计质量，为党委、政府决策提供更有价值的审计报告。

　　值得一提的是，不少地方已经在探讨实行省级以下审计部门垂直管理。“意见”也提出，推进审计职业化建设。“也就是说，要类似法院、检察院一样，把审计工作职业化，强调审计专业化。”凌生春介绍。