中国“民调时代”到来 有助政府获得真实民情

　　国际先驱导报2月2日报道 1月初，中国政府网公布了网友最关心的国务院2014年十大政策。其中，“进一步简政放权扩大改革成效”、“深化医药卫生体制改革”、“推进户籍制度改革”位列前三位。

　　此次评选，由中国政府网微博2014年12月8日推出，于12月8日至12月18日期间，通过网友投票得出结果。

　　作为国务院首次就推行政策的关注度进行的网络评选，在评选结束后，网友意见将会报送国务院有关领导，供决策参考。这显然是国务院的一次民意收集动作，更准确地说，这是一种政策的社会效果评估。

　　近年来，随着民众公平和公正意识的不断增强，各级政府在城市管理、社会发展乃至制定国家政策等方面，都不同程度地引入类似的民意调查程序，民意在政府决策中的分量日趋突显。

　　“民意调查行业在中国的蓬勃发展，一方面是因为政府决策的程序要求，政策出台或项目前期要有公众参与的环节。另一方面是决策者越来越希望倾听来自民众的声音，平衡各方利益，提高决策的可执行程度。”中国社科院社会学研究所社会心理学研究室主任王俊秀研究员对《国际先驱导报》记者说。

　　在王俊秀看来，如果民意调查行业能够健康发展，民意调查的科学性和公信力能够提高，而政府部门对于民意调查的结果充分尊重，并切实应用于决策过程，会促使整个社会的民众参与积极性提高，推进中国国家治理现代化。

　　政策制定越来越注意倾听民意

　　整体上看，中国的“民意时代”已经到来。随着各级政府和部门民意调查风生水起，各种民调结果常见诸报端，民众在其中也渐渐养成了表达意见、提供观点、建言献策的习惯，在政府与民众之间搭起了一座沟通的桥梁。

　　“民意不可违”，中国执政者对此有着深刻的认识。2004年，中共十六届四中全会的报告，提出要促进社会公平和正义，建立“和谐社会”。积极听取民意，聆听民众呼声，自是题中应有之义。

　　2014年9月21日，习近平总书记在“庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会”上指出，“要坚持工作重心下移，深入实际、深入基层、深入群众，做到知民情、解民忧、纾民怨、暖民心，多干让人民满意的好事实事，充分调动人民群众的积极性、主动性、创造性。”

　　“现在民众对于参与政府公共政策制定过程的愿望和意识越来越强，尤其是随着社交媒体和移动互联网的发展，公众不仅希望能够表达自己对于政府公共服务的需求，同时，还希望对于现有的公共政策提出自己的建议和想法。”社会学者、知萌咨询机构首席执行官肖明超，曾先后在零点和新生代等社会调查机构担任高管，他在接受《国际先驱导报》采访时表达了自己的观点。

　　“这对政府的政务公开提出了更高的要求，因此，深度探察民意成为了政策制定中不可或缺的一环。”肖明超说。

　　“倾听民意可极大提升执政能力。”他进一步解释，“主要有三方面原因：首先，收集民意可增强政策执行的可行性和操作性；其次，收集充分的民意可以看到民意的未来走向，以便于政府可以尽快作出政策调整，包括建立预警体系；再次，收集民意可多角度保证政策的合理性。最后，民意调查还有助于政府改善政策传播的沟通语境，以帮助政府从老百姓的角度解读政策，从而保证民众政策理解的正确性。”

　　暨南大学管理学院公共管理系张玉教授认为，通过民意调查，可真实地反映民众对公共事务的“社会态度”和“公共民意”；使前者成为社会变迁预警系统的构建基础，后者成为引导与确证公共政策问题形成的起点。

　　“处在社会转型期的中国，利益诉求多元、意见表达多元、价值判断多元，各种深层次的社会矛盾不断突显，通过民意调查倾听群众呼声、了解民意，显得比任何时候更迫切。”汕头大学公共管理学院副教授鄢圣华说。

　　他表示，“民意调查是一个有效的解压阀，民众可以通过调查渠道及时反映情况，这对于政府及时了解民众情绪、化解社会矛盾，调动积极因素将问题解决在萌芽状态，促进社会和谐稳定具有不可低估的作用。”

　　民调机构从无到有，逐渐壮大

　　作为制定政策的民意依据，中国现代民意调查起步较晚，1922年才出现了现代意义的民意调查，但影响力不大。

　　“新中国成立以来，由于各种特殊的政治现实，中国政府在1988年以前基本没有系统地利用民意进行评估的机制，其所有政务信息，基本依赖行政系统内部自下而上的报告机制，不允许独立民意研究机构存在。”北京师范大学政府管理学院政治学研究所所长沈友军副教授接受本报采访时表示。

　　“1988年至2002年，是中国民意研究发展重要的14年。这期间，中国政府进行民意测验的数量大量增加，同时允许民间独立市场研究与民意测验机构合法注册，允许民间组织从事民意调查工作。”沈友军说。

　　成立于1988年的广州社情民意研究中心，作为中国创立最早的民调社会组织之一，其在官方网站中就开宗明义地阐明了宗旨，“作为社情民意的‘化验师’，力求广泛而准确反映、表达和传递民意，为各类公共政策制定，为政府的民生事务决策，为人文科学研究，提供基础性公共资讯。”

　　经过二十多年的发展，中国各类民意调查机构从无到有，正在逐渐壮大。目前，中国民意调查机构已呈多元化发展。大概可分为以下五类，即政府型、高校科研机构型、民营型、外资型、媒体型，等等。

　　2003年年底，国家统计局召开专题会议，要求各省市统计部门尽快建立“计算机辅助电话调查（CATI）系统”，积极开展社情民意调查。2004年年底，国家统计局社情民意调查中心正式成立。随后，各省市统计系统下的民意调查机构也相继出现。中国政府民意调查机构初步自成体系。

　　同时，一些高校科研机构也纷纷成立民意调查机构，主要服务于教学科研和为政府决策提供数据。相对于其他类型的民意调查机构，他们带有更多的中性、公正立场。

　　而一些以咨询公司、研究中心、调查公司、信息中心等名义注册的民营调查机构，更是层出不穷。此类民意调查机构主要从事商业调查活动，一般只有受政府委托才会涉及民意调查，且集中在北京、上海等几个大城市。国内比较活跃的民营调查机构有零点研究咨询集团、北京美兰德信息公司等。

　　民意调查有助获得真实民情

　　从上世纪80年代起，一些外资调查机构也纷纷低调进入中国，包括让人耳熟能详的盖洛普、AC尼尔森等。目前为止，盖洛普受官方委托的业务主要有2001年2月做过北京申奥民意调查、2010年上海世博会民意支持率调查……

　　值得注意的是，为主动了解和回应社情民意，在传媒大战中掌握更多的主动权和话语权，中国一些主流媒体也设立了民意调查机构，例如中国青年报社会调查中心、人民论坛问卷调查中心。

　　此类主流媒体事先拟定主题，以社会科学研究方法来调查民意，并加以报道。中国人民大学舆论研究所所长喻国明教授曾把这种报道称为“精确新闻”，并在《解构民意》一书中提出：“精确新闻报道是一种运用民意测验方法进行新闻素材的收集、整理、分析和报道的一种新闻报道样式。”

　　“媒体民意调查旨在集中民间智慧，畅通民意渠道，疏导公众情绪。这种报道已成为纸媒与其他媒体竞争的一个利器，且为纸媒带来了新卖点新价值，让纸媒再显优势。”鄢圣华说。

　　“虽然政府部门可从下基层走访、群众来信来访、召开座谈会等了解民情民意，但不能代替调查机构的民意调查。”鄢圣华认为，“民意调查的最大优点是把广大民众的态度指标化、数量化，而不是个别、局部的意见。民意调查可获得真实的民情，真实的情报才是政府正确决策的基础。”

　　鄢圣华认为，国内民意调查机构的发展呈现出一些鲜明的特点。从发展规模上看，大量有政府背景的民意调查机构不断涌现，在决策层对民意舆情的认识真正到位的前提下，能够发挥弥补并完善社会管理体制机制的良好作用。

　　“第三方民调机构的大量出现，比如高校科研型调查机构，为获取真实民意、避免信息扭曲导致决策失误，起到了重要作用。”鄢圣华认为，“总体而言，国内民营调查机构涉及的调查项目，有关经济生活领域的市场调查占绝大部分，而涉足政治生活领域调查比较少。”

　　如何防止民调结果“失真”

　　目前，中国民意表达的自由度已大大提高，但民意调查是否发挥了预期的作用？答案并不乐观。

　　十八大以来，被舆论视为反腐败主战场之一的北方某省，从2014年2月份该省人大常委会副主任被调查开始，一年内已至少有8位在该省工作过的省级干部被调查，11个地市均有官员落马。更甚的是，该省三创“一日打两虎”纪录，更创下“半年内，4位省委常委、7名省部级干部相继因涉嫌严重违纪被调查”的“坍塌式落马”纪录。

　　但令人惊讶的是，2011年一份全国民意调查的数据显示，该省选人用人公信度得分77.72分，高于全国平均分值1.62分，比2008年提高6.72分。组织工作满意度为80.29分，高于全国平均分值1.76分，比2008年提高了2.74分。综合组织工作满意度为80.29分，高于全国平均分值1.76分，比2008年提高2.74分。

　　作为一种全新的社情民意的传达机制，中国各级政府或部门的有些民意调查结果，却为何与现实大相径庭呢？

　　事实上，并不难找到答案。譬如，2013年9月中旬，南方某市的很多市民接到了一条该市相关部门发来的短信称，接到省里民意调查电话，同时给出了客观公正、积极评价的市民，凭通话记录可领取误工补贴。除短信外，也有街道、社区工作人员或民警入户登记，让群众在调查时“说一些好的方面”。完成省里电话民调，凭通话记录可领取300元补贴。

　　“真实是民调的生命。”零点研究咨询集团董事长袁岳表示。零点自2002年开始真正意义上的“民意调查”—“市长公众支持度调查”，2006年后，调查范围扩展到省长。

　　“有些民意调查结果‘失真’，显示了个别地方政府和领导干部存在扭曲的政绩观。”沈友军说，“用来反映民意、发现问题的民意调查，在一些领导干部看来，也可以成为体现个别部门政绩、给领导脸上贴金的好机会。在这种心理的作用下，在民意调查中出现造假行为，就成为了可能。”

　　沈友军认为，调查结果是否真实可靠，前提是调查机构必须“中立”。民意调查机构必须与政府保持一定距离，只有这样才能免于来自权力的干扰，才能确保信息不被筛选不被肢解。“如果民意调查机构被置于政府的体系之内，不排除有些领导干部会利用民调粉饰政绩。”

　　同时，如果民间调查机构在公益性和盈利性两端摇摆，也会使一些民间民意调查受商业利益驱动，丧失真实性。

　　“在调查结果方面，出于政绩考虑或商业目的，只要结果准备向社会公布，数据就可能掺杂水分，有些调查机构，尤其是名不见经传的调查机构，为了拴住客户，不惜与客户合谋，一起编造数据欺骗社会和公众。”沈友军说。

　　他表示，“在民意调查机构发布失真信息上缺乏惩戒机制，过多依赖机构的自律，他律不足，这是一个主要的原因”，“目前对民意调查行业，不仅没有行业规范，而且也没有专门的市场监管。政府对民意调查机构还缺乏科学、规范的约束，民意调查机构进入门槛太低。”

　　“科学性地调查”是难点

　　“民意调查不同于商业调查，必须保证调查程序和结果的公正和科学。虽然民意调查的中立是比较困难的，但又时必须做到的，这涉及两个方面，一是民意调查程序的中立，一是民意调查技术上的中立。” 社科院学者王俊秀说。

　　他解释道，“程序中立主要是指民意调查的立项、审批、执行、发布等过程必须是开放透明的，必须避免民意调查因人为干扰产生偏差，更不能有意引导调查向着有利于调查者的方向发展，滥用民意调查手段。调查技术上的中立是指调查的科学性。”

　　在现实中，民意调查结果与民众感受有较大差距，还与调查技术密不可分。从中国民意调查机构的调查技术来看，目前多以计算机辅助电话调查（CATI）、面访、信函访问、留置访问、网络调查等为主。

　　从目前情况来看，在民意调查机构的所有调查技术里，CATI最为普遍。因为这种技术不仅成本低，还能保证样本的全面覆盖，真正能深入到社会的每一个细胞。而且，访问员拨出的每个电话都有录音备案，可以复查，很难作假。

　　记者了解到，在所有调查技术中，民意调查机构仅把网络调查作为辅助调查手段，而且极少使用。主要原因是，目前网络调查存在两大硬伤，一是不能覆盖全人口，网民大部分是年轻人；二是搞不清被访者的真实背景特征，网络调查的代表性以及虚拟匿名等局限性，也使这种调查技术的结果饱受质疑。

　　原江西省社情民意调查中心主任梁步新向《国际先驱导报》表示，民意调查行业竞争激烈，调查手段也要做到“与时俱进”。“2014年，江西民调中心在全国系统内率先创新使用了新的调查技术—‘移动面访系统’，通过访问员手持前端访问PAD设备对受访者进行面访。该系统集合了实时监控、GPS定位、GIS统计等先进信息技术，不仅保持了现有CATI调查系统的优势，还实现了问卷调查智能化的操作方式。”梁步新说。

　　据梁步新介绍，“移动面访系统”PAD设备轻巧、便携，“访问设备进行权限管理，访问内容授权加密，有效防止擅自修改数据情况的发生，最大程度的规避了人为因素对调查结果的影响。”

　　现在随着新媒体的快速发展，通过短信、新闻客户端和微信，也被一些民调机构使用到一些民意调查中，比如投票、评选等。但由于容易出现“刷票”等弊端，此类民意调查技术的前景并不被看好。

　　管理规范需尽早出台

　　“民意调查最关键的问题在于还其本来意图。民意调查是了解真实民意的过程，而不应该是应付决策公众参与要求的形式，更不能成为操纵民意的手段，这样只能使得民意调查的公信力下降，民众不愿意参与调查，民意调查的真实性也就无从谈起。”王俊秀说。

　　记者从相关渠道了解到，还在3年前，就有国家有关部门组织相关人员对国内民意调查机构进行专题调研，并起草方案拟把民意调查机构纳入规范管理，但直至如今，这份“管理办法”迟迟未见出台。

　　据中国传媒大学一位曾经参与草拟这份“管理办法”的专家透露，对民意调查机构的管理办法难以出台，最根本性的原因在于，可能是目前决策层对民意调查机构的认识，还难在一段时间内形成共识。

　　但大势所趋的是，在民意型决策时代，政府的第一要务已经不是要解决决策者脑子里有没有民意的问题，而是要解决民意如何进入决策的问题。因此，民意调查行业的健康发展，起着十分关键性的作用。

　　王俊秀认为，“政府要对于调查机构资质进行审查，对调查委托对象实行公开招标，鼓励民众积极参与民意调查，保证调查程序的公开、透明，切实保证调查数据的真实性，并如实发布民意调查结果，对于民意调查结果在决策中的采纳情况向社会反馈。”

　　“目前民调机构与委托方之间还缺乏有效的约束机制。”王俊秀说，“要想提高民意调查的科学性、真实性和公信力，必须规范民意调查委托方和执行方的行为。”

　　“在委托方通过媒体公布结果时，不论是全部公布，还是选择性地公布一部分，调查机构应该要求委托方完全忠于调查结果。”知萌咨询机构首席执行官肖明超认为，“对于调查结果，委托方可决定是否不公布，民意调查机构无权干涉。”

　　“这些需要政府和行业协会的鼓励和支持。”肖明超建议，“建立民意调查的行业标准和基本规范，并要给予独立的第三方研究机构足够的发展空间。同时，对于市场上不规范的调查机构，以及一些个别有失偏颇的民意调查，以及影响到决策者正确决策的机构等，需要行业协会等进行相应的处理。”

　　此外，“民意调查涉及的领域和内容很广泛，因此，民调行业需要加大人才培训，同时还需要深入的研究互联网，提高对互联网上大数据舆情的解读能力。”肖明超说。