专家：自贸区以开放倒逼改革只迈出长征第一步

　　2015年，上海自由贸易试验区从最初的28.78平方公里扩区到覆盖浦东陆家嘴金融片区、金桥开发片区、张江高科技片区的120.72平方公里，自贸区建设进入2.0时代。同时，广东、天津、福建自贸区也建设得如火如荼。

　　作为第一家自贸试验区，上海自贸区一个最根本的任务就是成为开放倒逼改革的测试平台。上海自贸区总体方案的设计参与者、全国政协常委、上海市政府参事室主任王新奎在接受界面新闻专访时指出，自贸试验区建设是我国加快构建开放型经济新体制和全方位对外开放新格局的重要举措，必须在实践中不断探索和总结经验方能成功。

　　他强调说，尽管上海自贸区已取得很多成绩，但对于以开放倒逼改革的方向，还只是刚刚迈出了万里长征的第一步，今后征途任重道远。

　　中央曾考虑将上海自由贸易试验区改名为“改革开放试验区”

　　界面新闻：自贸区扩区及向外复制、推广，说明改革已经取得了怎样的进展？

　　王新奎：通过设立特殊经济区域进行试验，获得经验后，再进一步在全国范围内复制和推广，以此来推动改革开放，是我国30多年来实施改革开放战略的成功经验。

　　为适应经济全球化发展的新趋势和我国经济发展转型的需要，新一届中央政府不失时机地对“新常态”下特殊经济区域改革开放的功能定位、建设目标和运行机制的创新进行了大胆探索和顶层设计，并在第一时间做出了设立上海自贸试验区的重大决策。

　　当初在设计自贸区的时候，因为历史的种种原因，把这个试验区取名为自由贸易试验区，但是，在最后定方案的时候，有中央领导曾经提出，“自由贸易”这个概念和总体方案的要求并不完全相符，建议将它去掉，改为“改革开放试验区”，但后来考虑到已经定下了名字，最终并没有修改。以致于自由贸易试验区成立后，很多学者都在围绕自贸区这个概念本身来做研究，实际上并不是这么一回事。

　　界面新闻：那么，到底如何界定上海自贸区呢？

　　王新奎：上海自贸区需要成为一个测试平台，推出一系列用开放倒逼改革的措施，特别是营造国际化、法制化、公平高效的营商环境。这是适应全球角色转变的新的开放，从被动的规则适应者转向规则的参与者。

　　因此，落实到基层干部，也不能把思维停留在把自贸区作为特殊经济区域来建设、管理的程度上。

　　界面新闻：具体来说，对自贸区的概念理解，存在哪些偏差呢？

　　王新奎：在对各自贸试验区进行调研的过程中，我感觉干部、特别是基层管委会一级干部在自贸试验区建设思路和方法上，仍一定程度地存在着“卖地引资、优惠招商”的路径依赖现象。

　　我曾经多次呼吁，干部要转变观念，圈地搞基础设施，优惠政策搞招商引资，这个阶段已经过去了，应该转到以开放促改革，或者说以开放倒逼改革的路上。我发现这个观念过于理想化。其实现在的问题是，各地方不单是干部的思维和理念的问题，更重要的是存在决定意识，你是不是有制度环境，让这些干部能够发挥他们的主观能动性，通过改革来改善营商环境。这是第一个大问题。不然的话，尽管概念是新的，思维是新的，甚至形式也是新的，但是走的都是老路。

　　平心而论，广大地方基层干部在自贸试验区建设的思路和方法上的路径依赖不仅仅是一个个人认识上的问题，而有其形成的客观必然性。

　　地方上的确存在招商引资的需要，大批的新城建设，建得美仑美奂，而且都是按照高标准的功能，工业区、金融区、创新区、文化区，应有尽有，当然希望通过招商引资，服务于这些新建设和新城区，赋以一定的功能。

　　问题在于，要提供一种新的路径，把过去如何通过卖地、通过优惠政策来招商，变成改革、改善营商环境来招商，和其他城市、地区相比，你有什么突破、创新，对企业有多大的吸引能力，能对其他地方有多大的辐射能力，这是集聚企业的最重要的因素。

　　但现在这个问题还没有解决。自贸试验区改革政策方案的设计如何满足新状态下各地方招商引资的需要，这是非常值得我们探索的第一个问题。

　　自贸区改革要从全球价值链全覆盖的角度去设计

　　界面新闻：上海自贸区如何才能具有复制、推广的价值？

　　王新奎：改革是一个制度平台，任何改革和区域平台应该是没有太大关系的。为什么现在改革能够在一个区域内进行呢？应该说，这种情况仅限于工业贸易，仅限于制造业，这些行业可以用铁丝网把它围起来，用海关把它监管起来。在我国主要通过制造业和货物贸易的扩大开放来参与经济全球化的时代，对扩大开放的试验主要采取特殊地域平台的监管模式，有其合理性，因为货物贸易的有形性质决定了可通过边境上措施加以有效管理；同时，贸易与制造的监管方式也比较容易从卡口管理转变成状态管理。

　　现在已经不行了，现在是一个全球价值链，在这个全球价值链中，服务、制造和投资高度融合，几乎没有制造业是不包含服务因素在内的。在这样一种变化下，自贸试验区的改革政策要从市场及价值链全覆盖的角度去设计，一定是要能全覆盖市场，才具有复制、推广的价值。

　　界面新闻：具体如何理解呢？

　　王新奎：举一个上海的药明康德的例子。药明康德原来是一个临床试验的外包企业，承接的主要是外资药企的业务，它把企业设在外高桥保税区里面，就非常方便。但现在药明康德发展到不仅做临床试验的外包，还包括药物、医疗器械的研发，这时就碰到一个问题，设在保税区里面，所有的管理都是按照加工贸易来进行，进口的原料给你保税，用完后核销，只有一个条件，必须是承接境外的业务。但生物制药其实是一个非常完整的全球价值链，很多环节和市场都涉及到境内，按照以前的加工贸易管理模式来做，就会碰到很多障碍。

　　同样，在跨境电商、金融等行业，全球价值链就更加明显。但在一个面积有限的改革试验区与平台内，市场及其价值链往往是不完整的，这就导致许多改革政策很难在试验区域内落地。

　　改革应是模块化而非碎片化，关键要看企业是否获得改革红利

　　界面新闻：自贸试验区作为一个试验平台，测试出了哪些值得关注的问题？

　　王新奎：我们现在的自贸区改革开放政策试验方案的形成一般均按以下流程：

　　第一步，在中央确定自贸试验区的总体方案以后，先由自贸试验区所在地政府各委办局根据自己的责权范围，在初步征求各自相对应的中央各部委的意见以后，提出本部门所涉及的领域拟向中央上报的改革开放政策试验措施建议清单，各委办局提出的建议清单汇总以后，经反复评估和论证，形成拟向中央正式上报的清单（草案）。

　　第二步，根据清单（草案），地方政府各委办局分头赴京，与相对应的中央各部委协商，难点问题甚至需要地方政府主要领导亲自赴京，以取得各部委的最后认可。

　　第三步，根据与各部委协商的结果，再调整汇总形成正式上报中央的清单（定稿）。

　　第四步，在中央批准地方和中央主管部门联合上报的改革政策清单以后，再由各相关部委以支持性政策文件的方式，把最后确认的政策试验方案下达到地方政府。

　　实践证明，这种“试验政策清单”式的改革存在三大问题：第一，出台的政策试验措施往往重数量、轻质量，很难形成可影响改革开放全局的重大举措；第二，出台的政策试验措施有越来越碎片化的趋势，当某一部委下达的政策试验措施在落实的时候，往往发现缺乏其他各部委相关政策的配套。而且，即便是同一部委，其历年下达的政策试验措施也缺乏连贯性，有不少政策公布后久久无法落地，或者落地了反而造成企业办事更加不方便。

　　从表面上来看，我们的改革事项，每年都会有一定数量的增加，逐步推进。实际上呢，这些改革措施都是碎片化的，不要说包与包之间的改革措施是不配套的，一个包里面的措施也是不配套的。这会导致什么问题呢？企业是在行业里面，一个行业有无数个垂直系统监管它，单一的一项碎片改革并没有用。

　　界面新闻：这种碎片化的弊端是什么？

　　王新奎：现在对政策的改革有一种说法，叫“上面轰油门，中间挂空档，下面踩着刹车不放”，我调研下来，觉得这个说法太片面，下面没有谁敢踩着刹车不放，而是这个刹车上有无数个脚踩着，有些脚该松一松，有些脚却还应该再踩紧一点。踩着刹车的脚是行业层面的，现在的改革呢，是在所有的刹车上面都放一个脚，再去看每个刹车，其他的脚都没动，这个刹车还是放不开。

　　我们的很多改革措施长期处于试点，弄几家企业，找几件事情，在企业试，写报告的时候可以说效率提高多少，成本精简多少，实际上还是仅限于这几家企业。

　　因此，自贸试验区改革政策方案的设计如何满足根据各自贸试验区的实际情况，选准着力点和突破口。

　　界面新闻：如何理解选准着力点和突破口？

　　王新奎：就好比一个大飞机，它可能在这个小的区域里面找不到落地的地方，需要另外造一个小型的直升飞机，才能落地。

　　但现在我们基本还是上下一般粗。中央在定方案的时候是最大的模块，比如说海关、卫生检疫、商检，各自要实现怎样的改革目标。但是，从中央落实到地方，再到基层的管委会，不能是上下一般粗，而是要做收敛，最后找到一个政策着力点。地方具体改革方案的模块边界不能跟中央一样大。

　　界面新闻：具体如何操作呢？

　　王新奎：地方在设计一个方案的时候，应该是综合配套改革的模块化，模块的最大边界是行业，大于行业，对企业是没有意义的。然后再看这个模块化的改革方案，涉及到哪些部门。

　　如果这样的模块化改革能解决行业的问题，改善一个行业的营商环境，这样地方政府也会很有积极性。

　　界面新闻：如何评判自贸区改革试验的成效呢？

　　目前，社会和企业对我们自贸试验区提出的最多的问题是，自贸试验区究竟提供了多少看得见的改革红利？我认为，评估自贸试验区关键看是否提供了改革红利，关键是看企业是否因自贸区的改革政策的试验和复制、推广降低了经营成本、提高了生产效率、获得了贸易便利、拓展了市场空间。

　　我们说营商环境的改善，对企业来说，就是行业中观层面和企业微观营商环境的改善，这恰恰是目前以垂直的条线行政管理模式所做不到的。所以，我认为下一阶段自贸试验区的各项改革必须以改善企业营商环境为主要目标，以形成能突破条块分割的、综合配套模块化的改革方案为抓手，以改革政策能否在行业层面全覆盖落地为其绩效评估的标准。唯有如此，自贸试验区才能为我国的经济和社会的发展提供源源不断的改革红利。