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| 政企不分：铁路是目前国内为数不多的垄断行业之一 |
铁路的改革无疑是最迟滞的，在民航、电信、电力等相似行业纷纷推出大刀阔斧的改革方案并在实践中激起强烈社会反响的时候，铁路却除了三番五次的“提速”、推出“夕发朝至”和“朝发夕归”等新产品外，似乎看不到除提高服务以外的深层次改革。
“这是制造谣言。铁道部要不要撤消，要由国务院来定，最近又没开会又没研究的，怎么会突然撤消铁道部呢？”7月31日，铁道部有关人士针对香港媒体抛出的“铁道部将要撤消”这一消息，答复中国《新闻周刊》。
其实，非独香港媒体，南方的一家媒体，6月底也在一则报道中提及：业内一直存在一种声音，“不撤消铁道部，改革没法进行”。
让“铁老大”感觉岌岌可危的这种说法，与1996年开始酝酿、1998年逐渐明晰、1999年开始试点、2001年8月“形同流产”的网运分离不无关系。网运分离，当时被赋予的职责是，解决中国铁路系统政企不分、垄断严重的现状。
中国《新闻周刊》就此进行调查时获知：一个高规格的课题研究目前正在进行；这个针对中国交通运输管理体制构建研究的课题，目标直指停滞不前的铁路改革。课题总负责人为中国工程院院长徐匡迪；此前盛传将被调任其他部委的中国铁道部部长傅志寰，为课题组成员之一。
总理否决，铁改流产
“推进垄断行业改革。通过政企分开和企业重组，打破行业垄断，形成适度竞争。尽快实施电信、电力、民航管理体制改革，抓紧研究制定铁路管理体制改革方案。”
2002年3月5日，国务院总理朱镕基在第九届全国人民代表大会第五次会议上的《政府工作报告》，被业界认为是铁道部“网运分离”改革方案的一次官方终结。
此前，铁道部部长傅志寰曾表示，2001年底前，14个铁路局全部组建客运公司；实际上，2001年底，仅有6家左右的客运公司挂牌。
中国《新闻周刊》得到的情况是，在被朱总理否决前的2001年8月，铁道部就秘而不宣地在路内通知：不许在媒体上大张旗鼓地宣传“网运分离”及“客运公司”。
所谓网运分离，按照铁路系统内部的说法，即“明确了客运、货运公司将成为铁路企业面向市场的主体，路网体现自然垄断性和公益性；同时，网运分离的改革从组建客运公司切入。”
就此，铁道部给出的计划是，改革分三个阶段分步骤推进：头一年(1999年)直管站段铁路局试点实施客运公司，第二年(2000年)广铁(集团)公司试点，第三年(2001年)在全路现有14个铁路局推开，并以组建铁路局内部客运公司为重点，实施分账核算；再用三年时间按现代企业制度完成客运公司的重组规范，使其真正成为市场的主体。
鲜为人知的是，这个方案，最初源自北方交通大学荣朝和、王稼琼教授的文章。
中国《新闻周刊》通过有关渠道，得到了两位教授1996年10月15日撰写的《实行“上下分离”，加速铁路市场化改革》。文章中提及，“由北方交通大学经济系最近完成的‘铁路专项政策研究’课题报告提出，我国铁路改革应实行‘上下分离’的模式”。
“1996年，铁道部组成了一个体改小组，并请了十几位外部的专家，我是其中之一。3年当中，我们分别在昆明、海南和乌鲁木齐开了3次重要的会议，我都参加了。”国家计委综合运输研究所所长董焰告诉中国《新闻周刊》，“在会议上，北方交通大学的荣朝和教授提出了上下分离的方案，也就是通常所说的网运分离。铁道部基本上同意这个方案；我也是支持这个方案的。但是，1996年第一次开会的时候，我也提出了一些意见，如果成立一个路网公司，会不会形成新的垄断？将来怎么管理？”
但是，铁道部显然没有认真对待董焰的意见。
轰轰烈烈的网运分离最后被否决，董焰认为与国务院对此不认可有关。
他说：“国务院之所以迟迟定不下这个方案来，我觉得可能有两个原因，其一是改革方案本身还不成熟，其二是对这个方案的促进度有疑虑。”
日本模式取代欧洲模式？
“网运分离终结之后，是不是要采取日本的方案？”董焰猜测说。
日本铁路改革期间，董焰曾前往该国考察过，他介绍说：“日本是把全国铁路分成6个客运公司和一个全国性货运公司，而且连运(运输公司)带网(铁路基础设施)一起分开，组建了6个区域性的公司。建立这样的区域性公司，连运带网都统管起来了。”
值得一提的是，最初的“上下分离”及成型的“网运分离”方案，都源自于欧洲模式。而业内研究最多的有三种模式，即美国模式、欧洲模式与日本模式。其中，管制宽松、允许铁路兼并的美国模式显然不适合中国。
与此同时，对于铁路改革，业内还有“横切”还是“竖切”之争。
“竖切”的思路是，在全国范围内，将整个铁路系统分解为多个不同的专业公司，比如客运、货运公司；而“横切”则采取区域切分结合干线切分的方式，也就是在现有铁路局的基础上，建立区域性的公司，而在区域公司内部，再来进行网运分离的竖切。据说，国务院正就两种方案进行权衡。
铁路改革的种种变数，招致了专家的不满和诟病。
北方交通大学经济管理系教授欧国立，就此对中国《新闻周刊》称：“我的观点是，横切和竖切都是形式，我们不能过多地关注形式而忽视内容。”
欧国立认为，中国铁路改革需要解决的重要问题一是发展，二是引入竞争。他谈到：“中国铁路目前的突出问题之一是发展不足。中国的人口数量和生活水平决定了铁路客运在交通运输中的重要位置；而较低的产业结构水平也决定了铁路货运在交通运输中的重要作用。因此，铁路改革方案要有利于促进铁路发展。铁路改革同样要解决铁路长期以来的垄断问题。铁路垄断的产生既有行政性因素，也有铁路供给不足的原因，还有一个源于铁路自身的属性。在目前条件下，在铁路内部引入现实竞争有一定的难度，应当通过降低进入铁路运输市场的门槛、建立可竞争的运输市场结构来提高铁路运输市场的竞争性。”
更为“尖刻”的说法是：“铁路的改革无疑是最迟滞的，在民航、电信、电力等相似行业纷纷推出大刀阔斧的改革方案并在实践中激起强烈社会反响的时候，铁路却除了三番五次的‘提速’、推出‘夕发朝至’和‘朝发夕归’等新产品外，似乎看不到除提高服务以外的深层次改革。”
撤消铁道部，短期不可能
“政企分开是铁路改革必须解决的问题，其重要含义就是转变政府职能。”欧国立告诉中国《新闻周刊》，“过去，政府的职能过于强大，使企业几乎完全失去了独立性。然而，转变政府职能不是一个简单的撤消就能完成的了的，或者说，把政企分开理解为撤消某些政府部门是不正确的。”
对此，董焰表示赞同，他说：“铁道部要撤消，我听到了这个说法，但我不相信。你想，铁路改革现在还处在停滞状态，突然把铁道部撤消了，不就全乱套了？”
董焰所在的国家计委综合运输研究所，目前正与中国工程院合作，进行一项事关中国交通运输管理体制构建研究的课题。
“今年5月，徐匡迪就与曾培炎商谈过，当时定了7个项目，这个课题属于第三个项目。现在，这个项目准备到财政部立项。”之所以从事这个课题的研究，董焰透露，是因为大家已经意识到，体制已经成为中国交通运输发展的最大障碍。而这个课题，主要研究现行交通运输体制的结构和功能，交通运输管理体制构建的目标和原则，还有新型综合交通运输的管理模式；同时对国际交通运输管理体制的模式进行研究。
按照董焰的设想，争取今年11月拿出修改稿，12月进行补充，明年3月之前顺利出炉，以便于院士们在明年3月在人大会上向代表们提出。他说：“我们不要求明年的人大会解决，只要求本届人大任期内解决，院士们也都非常赞同这个设想。”
与此同时，董焰还在操作“‘十一五’我国交通运输体制结构的研究”的研究课题。
董焰提出，既然交通部、民航总局都可以通过“港航分离”(即先分离运输公司，再分离基础设施)的方式，较为圆满地实现政企分开，那么，铁道部完全也可以做得到；而且，港航分离与网运分离在实质上是基本相同的。
虽然不赞同撤消铁道部，但董焰认为，铁路改革的停滞，与铁道部有很大关系：“铁路部门，首先不要再有过去的那种思想，认为我铁路就是‘铁老大’；第二，铁路部门过高地估计了自己对全社会经济发展的影响，它的改革即使有一些偏差，造成一些损失，也不会给国民经济带来什么毁灭性的灾难和损失，因为其他运输方式很快就能替代铁路。所以，我认为铁道部还没有摆正自己的位置，所以改革起来步履蹒跚。”
同时，他还认为，铁路系统内部矛盾积累得太多，也给改革带来了障碍。“我觉得，铁道部目前是主要矛盾不敢碰，或者在回避，同时却拿一些边边角角的事来造舆论。”他说。
但是，内部积累的矛盾，是采取抽丝般的处理方式，还是快刀斩乱麻的处理方式呢？“我认为还是快刀斩乱麻式的好。”董焰说。
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