台海观察：台港航约谈判两岸三通迈出第一步？

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　　台港新航约经过七次谈判终于在6月29日签定。此次台港航权谈判，是台湾民进党上台后首次授权、委托相关机构和民间团体所进行的谈判。台湾当局认为谈判结果可“勉强接受”，但同时声称“三通”谈判未必适用此模式。

　　一、谈判背景

　　为因应1997年香港回归，台湾与香港的四家航空公司于1996年6月12日签署《台港交换航权协定》，有效期5年，到2001年6月12日前必须续约。

　　（一）台港航约谈判被看作两岸“三通”谈判的参考模式。

　　2000年9月19日，钱副总理在北京会见台湾“国家政策研究基金会”执行长江丙坤时表示，两岸“三通”拟依循台湾与港澳航权谈判模式进行。这种模式是由两岸航空公司与船舶公司出现协商，是民间对民间的形式。台湾当局意识到台港航约的意义后，态度开始转变，一改此前签署台澳新航约时民间对民间的立场，将台港航约谈判交由“陆委会”主导，企图将其提升为官方对官方的谈判，为日后两岸“三通”定调。

　　（二）台方强烈的政治企图使新航约谈判受阻。

　　台“陆委会”一接手谈判便于2001年6月1日发表题为《宏观与务实：现阶段港澳政策》的说帖，要求谈判必须以官方对等的形式进行。港方坚持按照以往模式，由航空公司对航空公司代表官方谘商。双方在不能达成共识的情况下同意将旧约延期至2001年12月。此后台方代表提出，双方官员可以非官员身份参加谈判，但希望双方民航局长为新航约签字背书，这实际上还是企图让官方介入。遭到港方拒绝后，台方又提出希望改变以往只签附约的作法，同时签定主约和附约。由于主约内容会涉及主权问题，港方表示不能接受。谈判无法进展，旧约再次延期至2002年6月30日。

　　（三）台湾当局被迫调整立场回归民间谈判模式。

　　由于台港断航对台湾政治经济都会造成巨大冲击，台湾当局不得不调整立场，保证谈判继续进行。今年初台方重新将台港航约谈判主导权交给“交通部”，“陆委会”原有立场因此松动。5月10日陈水扁表示“三通”谈判在官方“主导、参与、介入”下，可以“授权民间谈判”，这是台湾当局首次公开表态支持“民间谈判”，也被舆论看作是为台港航约谈判“定调”。台“陆委会”据此重新调整立场，谈判得以继续进行直至签约。

　　（四）华航空难影响航约利益分配。

　　台港新航约计划增加客运航班49班，华航获得13班分配；货运航班增加16班，华航可增加7班；其余部分分配给长荣航空公司。5月25日华航一架由台北飞往香港的客机失事，机上225人无一生还，台“交通部”表示，中华航空公司自失事日起一年内不得参加航权分配。这样，华航不能获得的新增航班面临由谁接收的问题。如果没有新的航空公司参与分配，长荣航空公司将全部接收新增航班，使其客运由目前的16班增加到65班，达到华航班次的一半以上，这将大幅提升长荣在台港航线上的竞争力。

　　二、谈判结果

　　（一）基本延续民间谈判模式。

　　从以下三方面来看，台港新航约基本仍属民间谈判模式：1、谈判主体是民间对民间。台港旧航约谈判的主体是由国泰航空对中华航空，港龙航空对长荣航空，四家航空公司完成航约签署。新航约台方的谈判主体是台北市航空运输商业同业公会，与港方的国泰、港龙航空公司协商，双方都是非官方。2、官员以适当身份参与事务性商谈。台“陆委会”与“交通部”均有官员参与谈判，但其身份是“公会顾问”，自称“代表团团员”，也未见官方色彩。3、新航约未分主、附约。由于主约往往要涉及“主权”、“领空”等政治性很强的字眼，此次新航约采取单一协议的形式，没有签署主约。

　　（二）台港航线格局未变。

　　台港新航约的最终谈判结果，是双方都增加第三家航空公司参与新航班的分配。台方指定华信航空公司接收原来准备分配给华航的所有新增航班额度，但限飞高雄香港航线；港方指定华民航空公司参与新增航班分配。由于华信与华民两家航空公司分别为华航与国泰航空公司的子公司，由其接手原来准备分配给华航与国泰航空公司的新增航班，没有纳入其它公司分享机会，相当于维持原有安排和既有格局。

　　三、各方反应

　　（一）台“陆委会”“勉强接受”谈判结果。

　　台官员称此次谈判执行了“上级交办的公权力行使”，并维护了“旅客权益”，具体体现在以下五方面：一是航约名称改变。以“有关台港之间空运安排”的名称取代“四家航空公司之间的商业协议”的旧航约名称，摆脱纯粹商业色彩，使之与台日、台澳航约文件层级相同；二是签约主体变更。由“台北市运输业商业同业公会理事长”与港方三家航空公司代表签约，取代以前双方四家航空公司对签的商业航约形式，签约层级有所提高。且航约上有“依据指示签署”的字样，表明台方代表签字不是以“公会理事长”身份，而是授权所为；三是签约文字从英文改为中文，表示台方承认大陆在香港航约的主权意义；四是双方各增加一家航空公司经营台港航线；五是客运增加49班，货运增加1100吨，均分两阶段实施。

　　(二) 台当局表示此次谈判模式对两岸“三通”谈判仅供参考。

　　台“陆委会主委”蔡英文在新航约签定后表示，此次谈判模式对两岸“三通”谈判来说，“可以参考，但不一定全然适用”。理由有三：1、两者“法律基础”不同，一是“港澳关系条例”，一是“两岸关系条例”；2、台港是既有航线，“三通”是全新航线；3、台湾与香港一直有直接或间接的官方往来，但两岸迄今为止没有官方互动。参与谈判的“陆委会企划处长”詹志宏称，对于台湾谈判模式是否适用于两岸“三通”谈判，“相关部门还要进一步检讨”，而且认为大陆“也不一定愿意参考”。

　　(三) 在野党批评“陆委会”谈判不利和对“三通”不积极。

　　亲民党强烈抨击“陆委会”谈判“毫无斩获”，是“政府输、业者输、民众输”的三输谈判。理由是所签航约为单一航约，台方官员未签字，大陆官员未参与谈判。国民党的《中央日报》社论将此次谈判定性为“官方主导、民间协助”，认为台港航约的模式符合陈水扁提出的“务实与弹性”，批评“陆委会”在谈判结束后刻意降低新航约作为新模式的意义。尤其是在新航约中，港龙航空公司取得经由香港“一机到底”的航权，这与直航“只是五十步与一百步之别”，而“陆委会”却称此模式未必适于“三通”，不但不采取行动开放“三通”，还给企业界泼冷水，使陈水扁也因此成为“言语的巨人，行动的侏儒”。

　　(四) 舆论普遍认为该谈判是两岸通航谈判的“试金石”。

　　台媒体多对台港新航约的签署持肯定态度。《经济日报》社论认为此次谈判“本质与两岸三通谈判几无二致”，完成了一次成功的“预演”。台港航约谈判宣告两岸“初试身手”，并成功地迈出了“第一步”。《中国时报》则称此次谈判为台港乃至两岸互动建构了“全新的谈判模式”。因为台港航约谈判是民进党当局与大陆授权的香港特区政府第一次打交道，达成的协议成为“未来两岸通航谈判的参考范例”。也有不同观点如《台湾日报》认为，台港新航约对两岸通航的谈判模式的作用不应“过度乐观”。因为台湾在新航约的谈判签署过程上“未能确保完整的主权尊严”，航约中未能出现“中华民国”或“台湾”等字句是“瑕疵”和“隐忧”。

　　(五) 台“立委”质疑航班分配不公。

　　虽然台方代表解释华信航空加入分配的原因是因其项目评分最高，台部分“立委”还是质疑这种安排“另有隐情”。无党籍“立委”邱创良和亲民党籍“立委”刘文雄都为意外“落马”的远东航空公司抱屈，称远航是最早表态争取第三家台港航线的公司，其飞行安全记录、机务维修能量等方面也应是加入台港航线的最佳选择，此番被排除显示当局有“保护既得利益之嫌”。立荣航空公司对此也多有抱怨。（夏蜀）