本刊记者 杜智娜 通讯员 李继业

　　【提要】各地地方政府提高个人所得税起征点虽然缺乏法律依据，但却说明了改革的必要。

　　2003年9月18日，北京市财政局、北京市地方税务局发出一项通知，北京市个人所得税按工资薪金项目征征点，跟中国的生活水平是相适应的，短期内不会提高。单看起征点，解决不了现在所得税征收的一些问题。

　　消费差异与起征点

　　国家统计局网站有这样一组数字：2002年度全年完成社会消费品零售总额，北京完成1744.8亿元，上海完成2035.21亿元。

　　从北京和上海对比的数字中可以看出，北京的商品零售额及城市建设都略低于上海。就此有人提出：北京的消费水平低，却要将个人所得税起征点提到与上海相同的水平，是否合适？

　　对于“北京消费水平低的说法”，中央财经大学税务系副主任杨志清教授并不认同。他告诉记者，前不久有新闻报道，北京的消费水平很高，居全国城市第一，其排名在世界可数。“其实，北京已经具备提高起征点的实力。”杨教授说：“首先，近几年北京的经济水平不断提高，人们的生活质量也随之改善。在北京确实存在一支高薪队伍，从而促使北京的收入水平和消费水平都具备了提高起征点的能力。而且，北京也是刚刚把费用扣除标准提升为1200元的。虽然北京的物价消费水平和城市建设比不了上海和广东，但北京的身份比较特殊，毕竟北京是首都，不能完全和外地比。当然，北京的费用扣除额也不可能超过外地。”

　　在杨教授看来，北京个税的起征点还是有可能再次上调。他个人认为提高到1500元也未尝不可。

　　北京市地税局副局长杨春萍表示，工薪收入从800元起征收个人所得税，是1980年定的标准。那时中国公民中没几个人能够达到月收入800元。但现在北京市已有320多万人要交个人所得税，最低生活线的补助费也已提到了300多元，有的地方已达400多元。比最低生活线略高一点就收税，于情于理都不合适。

　　北京已经具备了提高个税起征点的实力。

　　因地制宜，变则通？

　　对于经济发展较快地区突破国家规定的800元的个人所得税费用扣除标准的做法，有业内人士指出，虽然各地提高个税免征标准是被中央默许的，不过付出的代价却是对法律刚性制度的破坏。

　　“严格地说，地方擅自提高个税免征额的做法与法理不符，因为税法并没有赋予他们这样的权力。”国务院发展研究中心研究员倪红日与中国人民大学财政金融学院财政系主任朱青教授向媒体均如是说。

　　税法专家杨志清教授解释说：“从税法的规定上讲，税法确实没有赋予地方政府调节费用扣除标准的权力。个人所得税是国家财政税收收入，可以说地方政府提高费用扣除标准有一定的理论依据，却没有法律依据。其实，税法规定地方政府可以根据本地的经济发展水平和消费水平，将个人所得税费用扣除标准上浮或下调20%。如果上浮20%就是960元，现在北京、上海、广州等地的费用扣除标准已经超过1000元。这时的标准已经没有了法律依据。”

　　中国人民大学财政金融学院副院长钱晟认为，各地地方政府提高个人所得税起征点虽然缺乏法律依据，但却说明了改革的必要，法律的变革最终还是要靠实践推动。800元的个税起征点最早出现在1980年。国家统计局的调查数据表明，2002年，月收入在800元以下的就业者占就业总人数的比例为47.2%，而在10年前的1992年，这一数字为99%，仅有1%的人月收入在800元以上。为此，已有很多专家表示，继续以800元为费用扣除标准显然已经不能适应目前的社会经济发展的状况了。而民间对于抬高个税起征点的呼声也越来越强烈。

　　杨志清教授在提到800元的费用扣除额时，深有感触地说：“1980年我国制定《个人所得税法》，规定800元的费用扣除额，当时这一规定主要是针对外国人，因为大多数中国人达不到这个收入标准。我在1983年的工资才56元，离起征标准还很远。1987年，人们的收入略有提高，这时的个人所得税仍主要针对外国投资者，工薪阶层收取的只是个人收入调节税。1994年税制全面改革，统一了个人所得税，但费用扣除额仍延用原有的800元标准。现在已是2003年了，23年的巨变并没有改变‘800元’的数字。在这23年间，中国经济飞速发展，人民生活水平提高了，物价上涨了，汇率也发生变化了，工薪阶层的工资也大都在800元以上了，如果还是延用800元的费用扣除标准，就不太合适了。”

　　大一统避免贫富分化？

　　随着人民生活水平的提高，相应提高个税起征点已成事实，但全国是否有必要执行同一标准呢？

　　著名社会学家周孝正教授认为个税起征点应全国统一，宪法规定法律面前人人平等，而现在大城市制定不同的起征标准，事实上违背了这一原则。

　　周孝正教授认为，地方政策因地制宜虽对本地居民有利，但这会给其他城市的居民带来不平衡的心理。生活在经济文化发展较落后地区的居民，会因为对好的生活环境追求而向大城市流动。从而带来劳务市场、人力资源的转移。广东、上海、北京等地个人所得税的费用扣除额比较高，而其他城市仍保留在800元的标准线上，从而会吸引一大批人才到北京、上海等地工作。这样会出现经济发达的城市，因人才的输入而促使经济发展越来越快；经济不发达的城市，因人才的流失，经济发展越来越落后，导致“富人更富，穷人更穷”的不良现象。

　　对此，周孝正教授提出，各个地区的经济发展水平确实不同，大城市可以根据本地的实际情况，再制定额外的税收，而不应该整个提高个人所得税的费用扣除标准。

　　但采访中，大多数人对周教授的观点提出反对意见，他们认为目前个人所得税的费用扣除标准再也不能“一刀切”了，像实行20多年的“800元标准”再也行不通了。

　　杨志清教授表示，虽然从经济发展水平来看，北京、上海、广州等几个城市经济实力相当，但是各个城市的实际情况并不是完全一样的。地方政府在制定征收标准时会考虑到本地的政治、经济、文化等方面的因素，更主要是根据本地居民的收入水平和消费水平。个人所得税的费用扣除标准不完全取决于经济水平，主要是消费水平和收入水平，与地方的经济发展、物价水平、生活消费水平有着密切的关系。

　　税制改革是根本

　　2003年初，财政部财政科学研究所发布的《我国居民收入分配状况及财税调整政策》报告指出，我国居民收入分配的差距不断扩大，贫富分化加剧。改革个人所得税税制，应该在适度提高费用扣除额的同时，减少级次、扩大级距并降低税率。报告建议，对月收入3000元—5000元这一区间内的居民应采取低税率政策，把中高档私人住房纳入征税范围，税率从低、征管从严。报告还提出根据当前的居民收入情况，个人所得税的免征额定在2000到3000元比较合理。有专家预言这个报告将拉开新一轮个税改革的帷幕。

　　财政部财政科学研究所所长贾康说：“改革开放开始时，个人所得税的收入所占的比重是极低的，但是增长幅度相当快。最近几年个人所得税已经成为一个大的税种。所以从逻辑上说，显然我们需要在社会主义市场经济新体制建立过程中和经济发展的过程中从怎么样有利于经济协调发展、社会和谐进步的角度进一步考虑个人所得税完善和合理调整的问题。”

　　早在2002年就有消息称，新个人所得税法已经修改到第七稿，有望在2003年出台。但时至今日，税务部门传出的只是强化个人所得税征管的消息。有消息透露，《个人所得税法》并未列入今年的人大立法修改计划，人大常委会有关人士向媒体透露，原因在于《个人所得税法》修改争论较多，修改方案尚显粗糙，800元免征额的改革问题是个人所得税改革的重中之重。

　　（摘自《法律与生活》半月刊2003年11月下）