笔者9月10日的《政府征地居民动迁是国际惯例》一文中介绍了西方国家特别是美国如何利用“重要空间法”从法律角度定义政府的拆迁特权。那么在法规制度发达并且崇拜个人自由的美国到底有没有对拆迁特权的滥用呢？如果有的话美国又是如何处理这一问题？

　　对拆迁特权的滥用在美国是存在的，而平民对滥用特权的挑战也是与其共存的。与它国一样美国面临着由拆迁引发的政府，私营公司，开发商与居民的尖锐矛盾。

　　美国地方政府拆迁特权逐年扩大

　　“重要空间法”的初衷是为了保证绝对公共利益项目如国防，水电基础设施，高速公路等项目而设。可是随着一批美国城市开始逐渐老化，对旧城区进行翻新改造成了很多地方政府面临的问题。美国最高法院于1954年作出重大裁决，扩大“重要空间法”特权范围允许地方政府可以出于公共利益与开发商联手对颓废的旧城区强行征收进行改造。此特权随后继续不断扩大，可征地从颓废的旧城区拓展到老旧商业区。举世瞩目的9.11事件焦点，世界贸易中心大楼所在的地正是纽约港务局下属的曼哈顿下城开发公司当年通过扩大后的“重要空间法”来获取的。世界贸易中心大楼所在地原为纽约市著名的电子一条街，上上下下13个街区内有几百家店铺，该街历史悠久主要经营电子产品，当年世界上第一台电视机就是在该街的店铺中首先出售的。1962年在纽约市长的带领下，纽约港务局开始了对世界贸易中心大楼的征地活动。代表几百家店家的西下城商人协会对此征地行为作出了上诉。在被纽约上诉法院驳回后，官司打到了美国最高法院，美国最高法院于1963年12月对此上诉作出驳回，在经过了一系列复杂的法律赔偿程序后世界贸易中心大楼终于得到了楼址。大法官的意见是，该商业区毗邻华尔街和纽约港，该地段是美国乃是世界经济的象征，世贸大楼的修建将吸引全世界对美国的投资，会给纽约乃至美国带来更大的繁荣，而几百家店铺不能够做到这一点。

　　滥用特权现象时有发生

　　俗话说：“常在河边走，哪有不湿鞋”。据保守统计资料显示，1998年至2002年期间美国各地方政府与开发商和私营公司联手共同启动“重要空间法”一万零二百八十二次以上。这些案例均是地方政府将居民的住宅和领地强行征收并转让给开发商和私营公司，不包括真正为水电，高速公路等公益事业而进行征地的案例。最近一起著名案例是纽约时报为了获得新的总部大楼楼址与纽约州政府联手强行征收了位于时代广场附近的一栋有百年历史的私人物业。由于帮助开发商和私营公司征地可以为地方增加土地使用效率和就业机会从而变相的为地方政府增加财政税收，美国不少地方政府为利益所诱滥用了“重要空间法”特权。如华盛顿州的博瑞摩顿市以扩建公用水利事业为由强行征收了一位80岁老妇居住了55年的房子，随后将其转让给了一家汽车销售商。新泽西州的大西洋市为了修建通往赌场的一条隧道强行拆迁了一片非裔居民高级住宅区。地方政府滥用特权和打“擦边球”的事件时有发生，这导致了一些民间团体和新闻媒体对政府拆迁特权引发了激烈讨论，“重要空间法”中定义的政府特权的合法性受到质疑。

　　拆迁特权违背宪法精神

　　美国宪法第五修正案原文说：“Nor shall private property be taken for public use, without just compensation“。翻译是：“政府无权征收个人土地和财产，除非给予合理的赔偿”。可是此话是模棱两可的，因为它对居民是否反对征地毫无解释。这样一来“重要空间法”可以有两种解释：一种说法是，在没有合理的赔偿下，政府不可以征收个人土地和财产。另一种是，政府可以征收居民的土地和财产但是一定必须给予合理赔偿。如果按照第一种说法算，美国的高速公路和世界贸易中心大楼将不可能修建的，因为第一种说法强调“不可以”。所以美国联邦和地方政府更愿意选择以“可以”为中心的第二种解释，现代“重要空间法”也就是据此而来。可是第五修正案是为保卫个人权益所设，严格上讲，第一种说法应该更能够代表第五修正案的本质精神，也就是说严格看来“重要空间法”是没有宪法依据的。美国只有最高法院法官才能够对宪法作出最终解释，于是征地案诉讼双方常常在文字上争执不下，最终闹到最高法院，而代表美国最高利益的最高法院法官们通常出于经济社会发展考虑更倾向于第二种，即以“可以”为中心的解释。

　　美国在强行拆迁问题上的困惑

　　从宏观角度看，政府是代表人民集体利益的机构，在对大多数人负责的基础上，政府不可避免的要作出一些宏观上的决定，就好象新陈代谢一样，人体必须对体内的新旧物质进行选择，更新和循环，这样人才能保持健康和有活力。如果体内的每个细胞组织都对自己的位置所在和更替对大脑提出高度质疑并讨价还价的话，那么后果一定是不堪设想的。美国最高法院对拆迁特权的扩大是其对社会经济变化和增长所作出的不得已的反应。但是个人利益同样重要，个人是社会的组成细胞，只有在个人利益和集体利益共同得到最大体现时社会才会真正发展进步。尽管政府拆迁特权违背宪法精神，美国州和联邦最高法院的大法官们一般情况下更加愿意保持现有的对第五修正案模棱两可的解释。这样就保证了对征地特权和居民利益都留有一定的余地，为达到司法动态平衡提供了前提。

　　通过司法程序来达到动态平衡

　　从司法角度来看，美国面对拆迁难题采取了不求完美但求进步的态度。“重要空间法”保证了居民上诉和对拆迁理由提出质疑的权利。座落于白宫附近的美国司法学院(Institute for Justice)是代表普通居民对拆迁特权滥用进行上诉的一家著名民间法律机构。该机构肯定“重要空间法”中因水电，道路，公用基础设施，国防等公益事业进行征地的特权，但是对地方政府因经济开发而动用拆迁特权提出质疑。美国司法学院在全国范围内对地方政府滥用征地特权事件代表普通居民对政府拆迁特权进行挑战和诉讼。该机构近期在最高法院上对康州，新泽西州，亚利桑那州，俄亥俄州等多个州的征地特权滥用进行上诉并连连获胜，保护了居民的合法利益。除了美国司法学院以外美国还有多个民间组织和法律机构代表居民对征地特权滥用发动攻击，这就形成了代表政府的为政府征地特权辩护的律师团和代表居民的民间法律机构的两大阵营。总的看来，美国地方政府和居民就政府征地特权的法律纠纷各有输赢，形成了一种动态平衡的态势，宏观上这种态势导致了各地方政府在启动征地特权的原由上更加小心翼翼，而法律程序对居民的保护同样保证了居民在败诉的情况下对政府的正确征地理由作出迅速合理的让步。

　　值得指出的是，美国不仅在拆迁矛盾上利用司法程序来解决问题，在地方政府与联邦政府的矛盾上也同样利用司法程序来缓解纠纷。如去年的由于转移核废料而引发的南卡罗来那州与联邦政府的纠纷，南卡罗来那州州长为了阻止美国能源部将核废料转移到该州亲自下令封锁公路，美国联邦政府的律师代表通过司法法诉讼程序推翻了南卡罗来那州的封锁令从而使能源部的转移计划得以顺利实施。正规有序的司法程序是法制国家解决如拆迁等内部尖锐矛盾的好办法，规范的程序可以给各方留有一定的余地，从而控制避免过激反应，由此达到的微妙的司法动态平衡可以使个人和集体利益同时获得最大保护。

　　（作者 鲍东海）