中国土地学会会长邹玉川

　　戴玉庆（人民日报华南分社总编辑）：刚才赵副市长讲的都非常实在，农村工作和农村转移工作介绍的比较细。所以这个目标肯定能达到。接下来有请邹玉川（原国家国土局局长、中国土地学会会长给大家演讲，他长期工作在土地管理行政最高的土地管理机构。他的演讲主要从运营的角度怎么样提高土地的运营效率，前不久邹部长刚从昆山回来，遇到很多现实的问题，他有很多很好的观点想给大家介绍，大家欢迎他的演讲。

　　邹玉川（原国家国土局局长、中国土地学会会长）：各位领导、各位来宾，女士们，先生们，我很高兴参加这次论坛。我来主要是学习，因为原来我们李原副部长本来要参加这个会议，后来因为他参加中央的工业会议无法前来，所以这方面的发言空缺，会议组织者安排我来发言。我的发言主要是李部长的发言做一个补充，或者对他的主要观点和数据的介绍。讲的对就是李原副部长的，讲的错的就是邹玉川的。

　　刚才主持人介绍了我讲话的题目，题目就是推进城镇化，要提高土地的运营水平。大家都清楚土地是城市的载体，土地资产的显化也能为城镇的发展提供一笔相当可观的资金，从这两方面来讲，土地跟城镇化进程有密切关系。从实际上来看，城镇化发展过程当中，一个最突出问题就是土地，一个是资金问题。从面积来上讲，各省都觉得不够，从资金上来讲，都觉得资金不足。所以就土地资金问题，通过土地的配制调整利用推动城镇化进程，就必须涉及到城市土地运营问题。在全面建设小康社会的进程当中，城市土地运营一个总值就是必须坚持土地集约利用的城镇化发展道路。土地集约利用是我国土地国情的客观要求，是城镇化进程的现实转折。人多地少，耕地资源不足是我国城镇化发展中必须面对的基本国情。在这样的背景下，我国的耕地已经不足19亿亩，已经面临不足。情况非常严峻。就世界范围内，土地问题特别是耕地问题也不容乐观，从50年到上个世纪90年代，全世界耕地减少3成。土地在这样的背景下，城镇化建设和发展要以土地为空间，以土地形成的资产与重要动力，土地集约利用具有长远的意义。城镇化发展较快的地区一般是经济较为发达的地区。经济发达地区往往是土地资源最为紧缺的地区，而且这些地区的耕地质量都非常高。因此保护城镇周边耕地尤为重要。近些年来，一些地方在改善土地环境、提高土地配制效率上进行了积极的探索。主要有这么几个方面。一是挖掘城镇，旧城区用地。加大旧城改造，企业退二进三。第二结合户籍制度改革逐步保护农民的利益，积极探索新的拆迁补偿安置办法。第三是加强部门协调，制定政策措施促进三个集中。三个集中应该是从上海提出来的，在江苏、浙江这一代普遍推行。通过合理的规划，使工业项目向开发区集中，使农村宅基地向小城镇集中。通过搬迁改造使乡镇企业逐步向中心村和小城镇集中。第四是大力推行城中村改造，对大中城市无地村庄参与投资改造。第五加强土地收购储备，实现土地集中统一供应等管理。这些制度创新不仅提高了城市土地资源的利用效率。提升了土地资产的价值，而且也带来了良好的经济效益和社会效益。

　　根据我国土地利用的现状，为城镇化进程提供了发展的空间。也就是说有余地。我刚才提出集约利用城市土地，他是有空间的。我国现在存量土地潜力还是比较大的。所谓存量土地就是已经形成建设的土地我们称之为存量土地。根据统计，去除不可以轻易改变用途的，不能发生扭转的比如交通用地、水利设施用地，全国现有大概2.5万公顷。国有用地是700万公顷。城市外是385万公顷。按照法律规定，城市内的国有土地可以以市场配制有偿使用的比例应该达到40到50％左右。而目前我们只有24％。城市内外还有大量国有建设用地，随着企业改革和土地用地调整形成市场配制和有偿使用。农民建设用地大概1800万公顷。单位和个人用于生产的是12万公顷。用于生产经营的也是12万公顷。通过市场配制发挥置换和扭转，下游村用用地。普遍存在着土地利用结构不合理。利用效率低下以及部分的长期闲置问题。通过改变使用者、改变用途、易位提高市场配制比例，提高土地利用强度。能够腾出大量土地用于开发用地，减少建设用地，弥补新增建设不足。土地集约利用是我国土地的客观要求。这一点应该时时刻刻挂在我们思考中。也只有走集约土地道路，才能保证城市土地建设的间健康发展。在控制合理利用的前途下，大力推动改革，充分发挥市场体制作用，使现有资产价值充分显示出来。经济效益得到真正体现是近年来城镇化发展的一条成功经验。许多地方包括中西部地区城镇建设都是通过实施土地集约利用，实行土地集中利用的统一管理，严格控制供应总量，依法用市场机制配制城市土地，聚集土地资产，以财兴城（镇），做活土地文章。许多地方明确规定，要取之于土，用之于土，用之于镇，用之于镇。健康发展的小城镇可以发挥链接城乡区位优势，促进劳动力转移等等优化配制，推动一二三产业协调发展。也有利用从根本上解决农民人均占有资源过低的矛盾。促进土地的集约利用是促进生态环境的可持续发展。从根本上解决城镇发展用地的问题关键是要走出土地集约利用的道路，在严格控制建设用地供应总量的前提下，通过城市土地运营，靠充分发挥土地资源和资产总量的聚集效应。靠内涵挖钱盘活存量解决。在全面建设小康社会和城镇化进程中，搞好城市土地运营应该注意或者把握以下六个方面。一是加强城镇规划。一个城市能不能持续快速健康发展，实践证明大思路非常重要。如果大决策比较正确，城镇化建设就会越来越快，越顺利。而领导者指导思想的偏差将带来城市的悲剧。一个城市要走上低风险高效率的道路必须研究清楚城市自身的特点，从而对城市有一个科学定位和规划。要从本地区经济社会资源和优势出发。明确自身发展的目标定位和主导方向。以充分发挥土地资源优势，避免低水平重复建设和产业雷同。绝对不要以牺牲环境为代价，我们提倡不求最大但求最好。包括住房也是，不提宽敞要提舒适。这样的经营理念应该提倡，也只有这样才能确保吸引力，辐射力和凝聚力。支持城市的可持续发展。根据区域经济社会资源和环境容量等实际，科学合理布局城镇布局和规模，从我国国庆出发，搞好总体规划，科学安排、合理布局，加强规划实施管理。严格按照规划用地，城镇建设要严格按照土地利用总体规划，确定建设用地规模，严禁任意改变规划。第二，严格控制建设用地总量，首要控制农用地，特别是耕地转用的总量，要与开发的速度相适应，从我国国庆和耕地上说，任何地方都有保护耕地的义务。适当从紧供应土地，只要保护好耕地才能经营好城市土地理念，城市土地价值资产含量基本从城市中心向郊外逐步递减。城市土地资产价值含量还是原来的建设用地要比现在农用地高。转过来的建设用地，其价值再高也没有存量价值好，而且这部分土地进入市场多了，还会影响城市内土地价值，影响土地稳定，因此作为城市政府要提升资产的价值必须着眼存量土地的整理和盘活。重点立足城市的土地整理，立足于旧城改造，立足于城乡整治。从我国土地利用现状看，城市政府经营土地是大有可为的。根据调查我国城市需要旧城改造面积约占面积的10％左右。旧城改造后，容积率一般可以提高1到2倍。其价值是十分巨大的。如果我们看不到这一点，盲目向郊外发展，尽管现在发展成本是低了，但是旧城区的土地价值也低，结果是得不偿失。第三优化城乡土地结构。由于城市综合实力的竞争在一定程度上就是土地利用结构的竞争。当前一些城市把房地产作为拉动城市经济的支柱产业，应该说房地产产业确实能够增加GDP。在城市土地中价值链也最大，能为城市政府带来最大收益的土地是房地产用地。但是房地产用地也必须严格控制土地供应总量，特别是要严格控制高档商品房住宅，优化土地利用结构。充分考虑市场需求，根据市场的销量确定适度从紧的土地供应量。避免造成房地产市场的大起大落。如果结构和总量出了问题，政府不仅不能得到应有的土地收益，而且还会带来大量的空置房闲置土地和银行的不良贷款。严重影响城市经济的正常运转。这方面我们是有教训。现在存在一种现象，许多城市都在强调土地供应量不够，而忽视了土地结构的优化，没有看到结构的优化能够增长土地的供应量。城市在调整产业结构调整和安排上不能只从一个城市的布局考虑，要有战略眼光，要适用国内外产业结构。根据本地的实际实事求是的确定城市产业的结构据，合理布置。特别要给未来新兴工业用地留有一定的空间。工业要也注重投资强度提高产出率。这一点也是容易被忽视的一点。这一次我有幸参加五部委的督察组，我分的两个省是欠发达地区，他到你们这里学习，就看你们土地供应量是多少。后来我问他们，你们有没有问他们每平方公里的投资密度是多少，每平方公里的产出率是多少，效率是多少，企业利润是多少？三个不知道。他们确切不知道这些地区，我知道苏州5万美金以下一平方免谈。像这样的用地当然要供应。所以不比这些东西，盲目追求扩张，这是不可行的。所以结构用地的确是一个很大的问题。第四充分发挥市场经济制度作用。我国土地资源方式方法已发生了重大变化，在法律法规方面，也都有了明确规定。现在的问题就是要依法行政，依法行政主要做以下三个方面，一个是按规划计划供地。二是界定有偿划拨的范围。现在是双轨制，一个是有偿一个无偿。要严格界定，那些是工艺性的。第三按照标准供地，特别是工程项目，我们建设部对各种项目的工地都有规定。第四要创造良好的土地市场环境，上午冯市长在解答问题时已经说清楚了。我不知道是否留意。一个城市的环境好坏，关键是看这个城市的经济环境和市场环境。同样城市土地运营的好坏也要看城市政府是不是能够为用地者创造一个良好的土地市场环境。现在有一个误区，为了吸引资金盲目降低地价。甚至说我这是零低价。有的是以牺牲农民的利益为代价，事实上并不是地价越低或者零地价，资金就来了。事实上我们上海、深圳、广州经济发达地区都是高地价地区。但是并没有影响他投资的热情。还有一个比较典型的例子，我们浙江的义乌，我们义乌来了一个副市长。义乌没有一个资源优势，也没有交通枢纽，但是他地价最高达到每平方米6.9万元。城区地价每平方米平均2万元。在这种地价的状况下，还是供不应求。他靠什么呢？就是靠良好的产业结构和土地市场的环境，老板投资不看你的地价高低，看他能赚多少钱。这是最主要的。能赚钱高一点也来，不能赚钱再低也不来。现在一些地方正在研究减少商务成本，我看这个问题，一个是必须降低税费和时间。现在时间问题，投资者耗不起。再一个是中间环节费用相当高。有一个老部长问我你管土地这么多年，有一个城市房地产造价，中间运行环节费用占到40％，你是否知道？我说不知道。是否占到40％不好说，但是这说明了中间成本确实是一块。我觉得要降低投资门槛，首先要解决这些问题。在你的服务上、在时间上、在公开程度上要降低。而不是盲目降低地价。再一个方面，就是要保住土地资产价值稳定，一降低就会使房地产大起大落，大家不进不投资，而且会丧失投资信心。第六积极推进农村用地改革。土地问题是城镇化问题中必须处理好的问题，对于推进城市化发展至关重要，从当前发展，城镇化过程中要高度重视征债、土地流转两个问题。必须统筹城乡经济和社会发展依法维护农民财产权，国土资源部已经组织开展农村用地课题研究，本月14、15号国土资源部召开了土地流转会议。这个问题在部分地区已经做了很好的示范。也取得了成功的经验。所以搞好农民集体用地流转，一个是要把主要利益留给农民。要以农民是否满意为最高标准。一个要建立合理的利益分配机制和正确的利益驱动机制。总的原则是必须正确保护农村集体经济组织的利益。 确保农民得到实惠。第二要提升农民生活质量前提下，考虑农民的长远问题和生活质量问题。这一点，江苏和上海基本上把农民纳入劳保，我觉得这是应该大力提倡除此之外，还有好多地方留给农民不动的经营土地。第三要加强集体土地产权制度研究。集体土地所有权尽量下权，能到村民小组的尽量到村民小组。这有利于农村集体稳定。第六土地流转中获得的收益要采取有效的形式建立相应的内部收益分配机制切实加强管理，防止个别人中饱私囊。各位领导，各位朋友，我们国家正在全面建设小康时代，城镇化进程正处在加速发展阶段，同时我国人多地少短期内难以改变，在我有有生之年难以改变。我们必须处理好土地合理利用关系，坚持土地集约方针。坚持市场机制办法配制好土地资源，走出一条有中国特色的城镇化道路。我的发言到这里。