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| 司法部部长谈监狱体制改革：要让监狱告别营利 |
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| NEWS.SOHU.COM 2003年12月05日08:17 中国青年报 |
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编者按 监狱体制改革是今年司法部推出的一项重要改革举措，司法部向全国监狱系统提出“全额保障、监企分开、收支分开、规范运行”的改革要求，其实质是将监狱企业与监狱分离，还监狱国家专政机关的本来面目。
今年2月，司法部将黑龙江、上海、江西、湖北、重庆、陕西6省市确定为改革试点。4月，司法部部长张福森专程赴江西考察监狱体制改革试点情况。9月1日，改革面向全国推开。
在第三个“12·4”全国法制宣传日之际，司法部部长张福森就监狱体制改革问题接受了本报记者的独家采访。
本报北京12月4日电
“监企合一”是监狱职能的严重错位，切断监狱与监狱企业的经济利益联系，有利于从源头上防止腐败现象发生
记者（以下简称“记”）：长期以来，我国监狱一直实行“监企合一”的体制，这种体制的主要弊端在哪里？如何通过改革加以解决？
张福森（以下简称“张”）：诚如所言，我国监狱一直实行“监企社合一”的体制。在计划经济时期，监狱生产实行“统购统销”，经费供给主要采取“以收抵支”和“大包干”模式，监狱体制存在的矛盾不是很突出。但随着社会主义市场经济体制的逐步建立，国家在计划、金融、财政、投资、税收等宏观政策方面进行了重大改革，监狱体制越来越不适应形势的发展变化，其自身存在的矛盾和问题日益暴露出来，主要表现在三个方面：一是由于实行“监企合一”的体制，使监狱职能严重错位。监狱的领导既是监狱长，又是企业的厂长、经理。监狱警察既是刑罚执行者，又是企业的经营管理者。由于监狱和企业捆绑在一起，而监狱所要实现的刑罚执行功能与企业追求经济效益的目的又完全不同，结果在监狱企业进入市场过程中，给监狱执法带来一系列问题，严重影响了监狱刑罚执行职能的正确行使。二是由于把监狱企业的生产收入与监狱经费直接挂钩，把警察福利与生产效益挂钩，使监狱生产背离了监管改造的属性。长期以来，对监狱的财政投入严重不足，监狱经费不能足额到位，监狱将监狱经费与生产收入直接挂钩，把罪犯劳动生产作为维持监狱运转的重要手段，严重背离了监狱生产为改造罪犯服务的目的。三是由于“监企社合一”导致了监狱职能多元化，使监狱背上了沉重的包袱。监狱除了承担教育改造罪犯和监狱生产的任务外，还要办医院、学校、幼儿园和社区管理机构，有的监狱甚至还设有公安派出所、法庭，这不仅使监狱背上了沉重包袱，也分散了监狱领导的时间与精力，分散了有限的警力和财力，影响罪犯教育改造质量的提高，影响公正执法，也容易促发腐败问题。
“全额保障、监企分开、收支分开、规范运行”是监狱体制改革的目标。实行收支分开，就是要将监狱所需的各项经费支出按规定的标准纳入财政预算，由国家财政予以全额保障。按照财政部确定的基本支出、项目支出预算管理和相关的财务会计制度要求，明确经费支出项目与范围，对基本支出核定经费支出标准，保证监狱的经费支出。收支分开后，监狱与监狱企业不再发生直接的经费结算联系，监狱经费如果不足，只能向政府申请追加经费，不能再从企业拿钱去补充监狱经费不足。企业支付给监狱的罪犯劳务费要纳入专户管理，主要用于罪犯的劳动报酬和保险费用。企业的收入在扣除各项成本费用后，用于监狱企业生产发展基金。
实行收支分开，切断监狱与监狱企业的经济利益联系，不仅有利于实现监狱刑罚执行功能的专门化，而且有利于从源头上防止腐败现象发生，促进公正执法。
所谓“监企分开后，服刑人员将同监狱企业签订劳动合同”的说法是不正确的
记：据报道，监企分开后，服刑人员将同监狱企业签订劳动合同，监狱警察按照规定和劳动合同协议组织罪犯到企业去劳动。那么，监狱企业与服刑人员之间的关系是否成为民事性质的劳动法律关系？服刑人员如果与监狱企业发生劳动争议，是通过一般的劳动仲裁或民事诉讼途径解决，还是提交监狱管理机关进行行政裁决？
张：需要澄清的一点是，所谓“监企分开后，服刑人员将同监狱企业签订劳动合同”的说法是不正确的。我国《监狱法》规定：有劳动能力的罪犯，必须参加劳动。罪犯的劳动选择权如择业权、择岗权都受到了严格限制。对于罪犯来说，劳动主要是体现一种强制性义务。作为改造罪犯的重要手段，劳动是必须继续坚持的，这也是国际上通行的做法。
监企分开不是简单地分家，而是要将监狱原有的刑罚执行职能和生产经营管理职能分开，建立起两套既独立运行，又有机联系、密切配合、规范运行的新型监狱工作体制。一套是新型监狱管理体制，主要任务是执行刑罚，改造罪犯，按照《监狱法》运作。另一套是新型监狱企业管理体制，主要任务是为监狱改造罪犯提供劳动场所和生产岗位，可以参照《公司法》并结合监狱企业特点进行运作。监企分开后监狱和监狱企业是分别隶属于省监狱管理局和省监狱国有独资公司的相互独立的两个法人实体，二者围绕劳动改造罪犯的共同目标，按照各自的运行规律开展工作。由于运行的规律不同，如何实现监狱与监狱企业的协调、规范运行也是监狱体制改革的一个难点。规范运行包括监狱工作的规范运行，监狱企业的规范运行，监狱与监狱企业两者协调运作。对这个问题，要通过加强省监狱管理局的领导和协调作用，通过建立监狱与监狱企业联席会议制度，或签订协议或合同等途径和办法来加以解决。
需要强调的是，监狱与监狱企业之间签订生产劳动的协议或合同，既不是罪犯与监狱建立了合同关系，更不是罪犯与监狱企业建立了合同关系。提供改造罪犯所需的劳动岗位是监狱企业的法定义务，而在改造罪犯，培养罪犯劳动技能的同时，保证罪犯的劳动是有效的劳动则是监狱的法定职责。因此，协议或合同只是协调和规范监狱与监狱企业关系的一种实现形式，而不是罪犯与监狱企业建立合同关系。
各监狱所属的为改造罪犯提供生产项目和劳动对象的企业，将改组为监狱国有独资公司的子公司或分公司
记：“监企分开”是监狱体制改革的重要环节，监狱企业与监狱分开后，监狱企业作为国有资产，它的管理者和经营者将分别由谁来担任？谁又来对监狱企业国有资产的保值增值负责？
张：“监企分开”确实是监狱体制改革的重要环节。根据国务院通知要求，试点省（市）监狱管理局要将负责生产经营管理工作的内设机构分离出来，组建为监狱管理局领导下的监狱国有独资公司。各监狱所属的为改造罪犯提供生产项目和劳动对象的企业，在实行资产重组、结构调整、债务化解的基础上，改组为监狱国有独资公司的子公司或分公司。监狱国有独资公司及其子公司或分公司是一个特殊企业，是改造罪犯工作的组成部分，其主要任务是为监狱改造罪犯提供劳动岗位，为改造罪犯服务，不同于以营利为目的社会企业，需要特殊管理、特殊政策、特殊立法。
根据党的十六大提出的“建立管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制”的精神，由省级人民政府将监狱企业的管理权、监督权、经营权授予省监狱管理局，监狱管理局代表政府行使出资人权利，将企业生产经营权授予监狱国有独资公司。监狱国有独资公司在监狱管理局的领导下，由公司董事会全权管理公司的事务，对监狱管理局负责；子公司或分公司受监狱国有独资公司领导并对其负责。也就是说，监狱企业作为国有资产，它的管理者是省监狱管理局，它的经营者是监狱国有独资公司及其子公司或分公司，它们在各自的权限范围内履行各自的职责，共同为改造罪犯服务，实现国有资产保值增值。
全额保障既是监狱体制改革的前提，也是保证监狱各项工作正常运行的基础条件
记：您说过，监狱体制改革的前提是全额保障，那么，中央财政和地方财政如何分担这笔费用？据我们了解，中央转移支付的资金已经确定，您能否透露总额是多少？地方配套资金又通过何种途径保证如期到位？
张：全额保障既是监狱体制改革的前提，也是保证监狱各项工作正常运行的基础条件。如果监狱经费不能按照国家规定的支出标准及时到位，就会影响改革的顺利进行，影响监狱刑罚执行职能的履行。1994年12月29日颁布的《中华人民共和国监狱法》明确规定，国家保障监狱改造罪犯所需经费，经费包括监狱人民警察经费、罪犯改造经费、罪犯生活费、狱政设施经费、罪犯劳动必需的生产设施和生产经费，以及其他专项经费。
监狱经费保障的原则是中央和地方分级管理、分级负担，以省级财政为主，中央加大对中西部地区转移支付力度。
目前，在中央和试点省市领导的高度重视下，在中央财政和地方财政的大力支持下，试点省市财政负担的监狱经费和中央财政负担的监狱经费正在陆续到位。今后，司法部将会同财政部在调研的基础上，制定措施，加大督促检查力度，确保地方配套资金及时到位。地方配套资金及时足额到位是中央财政转移支付的前提，也直接关系到监狱体制改革工作能否顺利推进。
我国的监狱是人民民主专政的工具，也是重塑罪犯积极人格的场所
记：最近，我国监狱的一系列改革举措在世界范围内引起了普遍关注，社区矫正等人性化制度在各地已经得到很好的执行。就您本人看来，目前我国监狱的定位，是人民民主专政的工具，还是重塑罪犯积极人格的培育场所？这一指导思想是否与正在进行的监狱体制改革有着必然的联系？
张：从法律的角度讲，监狱是国家的刑罚执行机关，这是《监狱法》明确规定的。我国的监狱当然是人民民主专政的工具，同时监狱也是重塑罪犯积极人格的培育场所。这几种提法都是正确的，相互并不矛盾，也不相互排斥，只是站的角度或层面不同而已。监狱是人民民主专政的工具是有《宪法》依据的，《中华人民共和国宪法》第一条规定：中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。我国是人民民主专政的社会主义国家，监狱作为国家政权的组成部分，当然是人民民主专政的工具，承担着维护社会稳定的重要职责。
根据惩罚与改造相结合的原则，监狱在执行刑罚，对罪犯实施惩罚的同时，肩负的另一个重要使命就是改造罪犯，监狱是改造罪犯的场所。去年以来，司法部积极推进监狱工作的法制化、科学化和社会化建设，监狱充分发挥管理、教育、劳动三大改造手段的作用，对罪犯进行文化教育、技术教育，特别是要抓紧做好对罪犯以法制、道德、形势、政策、前途等为内容的思想教育工作，积极拓展心理咨询、心理矫治工作的深度和广度，培养罪犯健康的人格，使他们能够顺利回归社会，成为守法公民。
监狱体制改革是我国司法改革的重要组成部分。监狱体制改革所遵循的基本原则，就是要有利于加强党对监狱工作的领导，巩固人民民主专政。进行监狱体制改革，实行监企分开，更好地贯彻执行《中华人民共和国监狱法》和国家关于监狱工作的一系列方针政策，强化监狱刑罚执行功能，提高教育改造罪犯质量，减少和预防重新犯罪，正是巩固人民民主专政的本质要求和具体体现。
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