让人大代表成为设置、规定各级政治共同体公共问题议程的“政治家”，是眼下中国进一步实现政治文明的重大课题

　　文/杨凤春

　　中国自古以来就是官员的大国，但却是缺乏政治家的国度。

　　政治家与官员的区别在于：官员只是具体执行政府政策的专业技术人员，是一个在社会分工体系中居于次级地位的、专注于政治共同体内政府管理事务的职业群体。

　　在政府等级制体系中，官员的行为准则是对上不对下负责，其最佳职业规范是唯上、唯令是从，令行禁止，忠诚于政府及上级官员；上级管理、控制官员的手段则是纪律约束和政绩指标。

　　官员职业的性质决定了官员对政治共同体的贡献，达其极致也只是把好政府的好政策贯彻到不走样的程度，至于政府是好是坏、政策是否适当，社会成员利益要求、意见上下不一致时，如何调适、解决冲突等等，本质上不是一个本分、敬业官员职责范围内的事，官员对此无须费力劳神。

　　一个社会如果仅仅只有官员在负责、处理有关公共利益事务的话，那么社会利益最大化、最安全化的目标是会遇到很多风险的。

　　在极端的情形中、在政府绝对良善的条件下，社会良好治理的目标或许还能够实现，但是一旦政府自身发生了问题，或者是政府政策发生了偏移，在只有官员才承担公共事务责任的社会里，社会利益的保障在根本上就会失去依凭。

　　全世界的历史经验一再告诉我们，在只有政府可以依赖的情况下，政府通常是最不可依赖的。利益最大化规则会导致政府有意无意地以公众利益为代价，而求得政府自身利益的最大化保障。

　　除了绝对的权力导致绝对腐败定律外，自律程度再高的政府实际上也难以始终保证自身行为、政策的正确性、正当性、有效性。即如美国的9·11事件，如果没有社会公众的自主性行动，仅仅依靠政府，社会是难以很快恢复正常秩序，把损失降到最低限度的。

　　因此，即使在最佳状态下，一个良善的政府，也有可能因为突发的失误或人力无法控制情境的出现，而无法看护、保障公众的利益。

　　因此，在只有官员的政治共同体内，无论是政府有意识的自利，还是不得已的失误，公共利益都不会得到最大化的保障，最终是政府与公众关系的矛盾、社会利益的大失败。这样的情形古今中外屡见不鲜，史不绝书。

　　显而易见，必须解决“官员不能承受之重”的问题。解决“官员不能承受之重”的出路在于培养、壮大与官员形成政治共同体事务合理分工的“政治家”群体。

　　政治家，是处在政治共同体底层、以专门吸纳公众利益要求、并通过政治家的专业职责和技能，把单个、局部的利益要求变成公共问题，使其能够进入公众视野，并最终成为公共问题和法律、政府政策的人士。

　　在政治共同体的政治分工体系中，政治家是寻找、发现、制造、提出和解决公共问题的专家，其职责是设置公共问题“议程”。由于公共议程只能来源于、诉诸于公众，因此政治家的责任对象是公众、选民，而不是政府机关、上级官员。

　　只有当政治家设置了有关公共利益问题的“议事日程”后，有关公共利益的问题才可能成为政府工作的对象。

　　在政治家主导、政府机构及其官员执行的模式下，目标明确、社会各界协商一致的法律、政府政策及其执行，才能导致普遍、最大化的社会利益。因此，政治家是政治共同体内公众利益要求的“系统集成者”。

　　只有经过政治家集成的具体、单个的公众利益，才可能上升到公共政策领域，才能够最终成为法律、政府政策和具体的政府行为。

　　从这个意义上说，政治家是公众利益的最大看护者、代表者。

　　可惜的是，中国长期“官治”的传统导致了中国无法出现官员与政治家正常分工格局和协作局面的形成，以致于出现官代民、政府代社会、一般利益代特定利益的奇怪现象。

　　而在一些紧迫、具体的社会利益协调方面，政治家的缺位使具有不同利益取向的社会成员之间难以达成有关利益的协调；在社会冲突相对激烈的地方和时候，政治家的缺位也使不同群体间的对话和妥协变得难以实施。

　　尽管长期以来人大代表选举操作在有些地方还不规范，以致于选人大代表在一些地方、一些时候变成了一件与公众利益表达关联不大的“政治活动”，而各级人大在不同的程度上又实质性地演变成各级“官员代表大会”，但仍有必要指出的是，现实政治家的缺乏并不意味着中国制度本身缺乏政治家产生、活动的空间和机制。

　　实际上，中国宪法和法律为政治家留下了足够大的空间和足够多的机会。因此解决目前政治家缺乏的问题主要是实践，而不是理论、立法的问题。

　　具体而言，目前就是要加快落实宪法精神的步伐，实质化人大代表选举与公众权利实现之间的政治关联，让各级人大代表成为政治家，让各级人大代表的选举成为发现和培养政治家的学校，让各级人大成为政治家活动的舞台。

　　总之，让人大代表回归到公众利益要求代表的本位上，让人大代表成为设置、规定各级政治共同体公共问题议程的“政治家”，是眼下中国进一步实现政治文明的重大课题。

　　让人大成为政治家的舞台应当成为国家政治文明建设的主要战略目标。如果真的能够实现人大代表的政治家转化，形成政治家与官员的合理分工，让政治家拥有自足的政治活动空间，那么这将不仅是宪法精神的弘扬，而且也能够最大限度地解决目前所面临的各种各样的社会问题，规避社会危机，降低社会风险的危害程度。

　　知易行难，但千里之行必始于足下。在改革的困境下，一些具有战略、宏观意义的改革措施的推进和落实，需要的是实践、实践、再实践；不仅需要普通社会公众的“草根”实践，而且更需要为政者的“庙堂”实践。 ■

　　杨凤春 北京大学政府管理学院副教授。主要研究方向包括：当代中国政府与政治