文/张锐

　　【提要】银行的破产和倒闭可能形成整个金融体系的崩溃和资金链条的断裂以及储户利益的流失。风行于发达国家且时下为中国金融高层关注的存款保险制度也许可减轻我们对银行明天的疑渎。

　　银行信用的“堤坝”

　　世界著名的咨询公司摩根斯坦利认为，在中外企业的生死竞争中，中国金融业是第一大高危领域。

　　随着外资银行在中国近一年的疯狂“圈地”，中资银行已经感受到了空前的压力。市场不相信眼泪，生与死充满了太多的变数。没有破产历史的中资银行随着自己市场化改革步伐的加快和竞争的加剧，其前途的演变谁也无法测量。用什么来保障银行体系的稳定？用什么来保证存款人的利益？

　　尽快建立中国的存款保险制度。央行副行长刘廷焕在最近的一次会议上公开表示，这也是一年以来央行领导第二次这样的表态。

　　谁都知道商业银行并不是造币的机器，其资金主要来源于存款，因此银行是靠信心来维系的。问题是，你存了钱，银行并不是把钞票锁进保险柜。如果是这样，它哪里有钱偿付各种开支，支付存款的利息呢？实际上，银行把大部分存款都贷给了别人，手头只留下很少的一部分，以应付提现。只有当每个人都认为他的存款是安全的，因而只在真正需要才提款时，这种制度才能良好地运行。

　　可是，维护公众的信心并不是一件很容易的事。有时候，一些极其偶然的事，就会造成对银行的致命打击。曾有一则消息，国外一家银行被挤兑，原因竟是由于下雨，几个没带伞的人在银行门前躲避，过路的行人以为他们在排队提款，推测可能银行出了问题，于是没加询问，就加入到排队者的行列；结果一传十、十传百，人越聚越多，险些把银行挤垮。更要命的是，公众对银行的恐慌很容易传染。由于银行业务太复杂，大多数人不可能清晰地了解它，有时候哪怕只有1%的银行出了问题，几乎所有的人都可能认为，他们的存款保不住了，因而都有一种强烈的冲动去提款，惟恐落在后面，银行的资金用尽，自己血本无归。

　　这样一来，不仅有问题的“坏银行”会被挤垮，即便是一点问题都没有的“好银行”也可能被“挤兑”出问题来。到了这个地步，如果不及时采取措施，恢复公众的信心，金融体系将会发生“雪崩”，以至酿成一场巨大的金融灾难。

　　更值得我们注意的是，利率市场化已经若隐若现地来到了中国百姓的面前。一旦利率市场化以后，老百姓存款也会像逛商场那样到银行挑选合适的“产品”，甚至可以“砍价”。但挑选的机会多了，也难免看走了眼，买到“假冒伪劣”商品，选中一家中看(利率高)不中用(支付能力差)的银行，一旦银行支付无力，存款就会处于风险之中，甚至可能血本无归。无疑，建议国家建立存款保险制度是利率市场化顺利展开的一个重要前提。

　　研究中国金融改革已经十年之久的国家宏观经济研究院的林志远研究员认为，存款保险体系具有自身独特的基本功能，一是提高银行体系的公信力，减少存款人在金融机构出现问题时的挤兑行为，防止个别金融机构倒闭的传染性，维护整个金融体系的稳定；二是对存款人的存款提供全额或部分的保险，保护一般存款人的利益；三是建立处理有问题银行的合理程序，便利经营不善的金融机构退出市场，减少“银行太大而不能倒闭”的道德风险。

　　中小银行的“基垫”

　　同国有银行相比，民营银行最大的软肋就在于信用低下，因而其吸收公众存款的途径势必受到抑制。对此，金融专家指出，一方面要允许业已存在的民间金融组织在公开、规范的前提下获得新的发展，同时也应为民间金融机构建立存款保险制度。

　　中国太平洋保险公司温州支公司与温州市商业银行经国家有关部门批准，联合推出了储蓄兼保险、利息作保费的服务新项目：每位储户在商业银行存入1年期的1000元钱，保险公司将之产生的18元年息(已扣除利息税)，转作保费，向储户提供1.5万元意外伤害保险保障和1000元意外伤害医疗费。储户存1万元，则保额增至10倍。而且保障从存款的第二天起即可生效，直至存款期满。也就是说，1000元的存款尚未给银行和保险公司带来预期的储蓄和保费收入效益，保险公司也“认账”，允许储户“透支”享受1.6万元的保险保障。一些有心人一算账，发现这办法比获得同等保障而花钱投保要少支出28%—48.6%的保费。

　　为了防范道德风险，杜绝存款人因不诚实而“做手脚”骗保，两家金融机构将储户的存款额限于1万元以下。另外，将储户的年龄限为60周岁以下。储户的存款到期后，允许自动转存并视同续保，保期直至被保险人到达限保年龄。据了解，温州市金融界首创存款保险“捆绑经营”，引发当地兴起“储保热”。香港廖创兴银行常务董事蓝利益对此发表评论说，存款保险制度最大的优点是可稳定存户心理，若有任何问题，小存户可获取赔偿。存款保险制度特别有利于中小型银行。在存款保险制范围内，存户存款的金额在10万以内，将由保险公司承担风险，即是说存户在选择银行存款时，银行风险评级的因素相对减少；假设各银行的风险相同，客户便可集中考虑存款利率或其他服务。

　　制度羁绊

　　然而，在是否实行存款保险制度的改革中，我们也听到了来自四大商业银行的另一种声音：存款保险制度是财政甩包袱，是让大银行出钱来解决小银行的问题。

　　为什么四大国有商业银行会有如此之感慨，其中当然也有他们自己的理由。四大商业银行现在还是国有的，在老百姓中的信誉本来就很高，建立存款保险制度，对它们来说，意义不是很大，而众多的小银行却能捞到更多的好处，信誉能大有改善。四大银行害怕因此而丢了生意。再比如，保险费怎么缴？保险费的费率怎么定？各家也都有自己的“小算盘”。大银行说，我们家大业大，能抗风雨，偶尔出点问题，也不会伤筋动骨，因此我们的费率应该低一些；若是我们跟小银行一样，适用同样的费率，等于让我们为整个银行业投保，这我们不干。

　　谁都清楚，只要四大商业银行不加入，存款保险制度就不可能真正建立起来。即使组建了存款保险公司，也收不到几个保费，万一出了问题，还是没钱救急，因而根本起不到保险的作用。可小银行也有自己的看法：规模大不等于资产质量高，若大银行有闪失，更是地动山摇，既然按市场原则办事，就不能搞三六九等，偏袒大银行，歧视小银行。争来争去，有人提建议说，按信用级别来定费率，级别高的风险小，费率可以低一些，级别低的风险大，费率要高一些。这跟通行的保险原则是一致的，也许是各方都能接受的方案。

　　针对国有大银行一直认为成立存款保险公司是财政甩包袱，是让大银行出钱来解决小银行的问题。不少金融界学者指出，在今后高度竞争的金融市场中，大银行和小银行的生存不仅有竞争，还有一个市场互补的关系，大银行把钱批发借给小银行，让小银行去进行地方市场的小规模投资，比自己直接进行或者设立一个鞭长莫及的分支机构进行远距离的投资管理所承担的风险成本和经营成本肯定都要小得多。因此小银行的发展，有利于大银行在调整改革之后，仍然可以分享地方市场的利益。如果受到外部金融危机冲击，银行业的问题首先会在小银行暴露出来，如果没有小银行的缓冲，外部的冲击会直接落在大银行的身上。从目前来看，大银行感到自己还很安全，原因是所有亏损都可以向财政甩包袱。但是银行业的改革开放形势，是国家财政要逐渐退出银行，对大银行和小银行一视同仁，同等对待外国人开办的银行和中国人开办的银行，因此大银行同样会有存款的风险，所以同样需要存款保险。

　　立法先行？

　　国际经验表明，建立明确存款保险制度的前提条件，一是发达的社会信用，二是健全的银行体系，三是公众的风险意识，四是有效的金融监管。如果不采取有效措施培育这些前提条件，存款保险体系可能被大量的问题银行拖垮。

　　据此有些学者认为，我国目前建立存款保险制度的先决条件还不理想。首先是社会信用制度还没有完全建立起来，缺乏良好的商业信用和银行信用，这会增加存款保险体系下的道德危害。其次是银行体系还不健全，特别是四大国有银行还没有真正建立起市场化的经营机制，预算软约束问题还相当严重，加上不良资产比例较高，从隐性的完全保护向明确的有限保护转变会导致存款转移，公众对银行信任度下降，从而难以稳定储户心理，防止“挤兑”发生。第三，公众对风险的承受能力较低，对存款机构的监督意识较弱。第四，金融监管水平还不完全适应金融业的快速发展。因此，当务之急不是着手建立中国存款保险体系，而是深化银行体制改革，健全银行治理结构，重建社会信用秩序，提高金融监管能力，创造存款保险体制成功运作的外部环境。换言之，在建立存款保险体系方面，要立法在先。

　　附录：各国存款保险制度特点

　　存款保险机构的治理结构。根据Gillian G.H. Garcia(2000)的调查研究报告：在实行正式存款保险制度的67个国家中，38个是属于政府机构，13个属于私有化组织，16个为官方与私人的混合体。在存款保险公司的治理结构中，董事会的构成要反映利益相关的各方。在许多国家，财政部和中央银行作为重要的出资人，是董事会的当然成员之一。参保的存款机构也有董事会代表。

　　存款机构加入的方式。绝大多数国家都采取强制存款机构加入存款保险体系的方式。在被调查的67个正式存款保险体系中，只有15个采取自愿加入的方式，其中主要是私人存款保险机构。

　　保险存款的种类。一般包括活期储蓄和定期存款，但通常将同业存款、内部人存款和外币存款排除在外。根据国际货币基金组织Gillian G.H. Garcia(2000)的调查研究报告：在67个正式的存款保险体系中，9%承保所有类型的存款，29%承保大多数类型的存款，41%承保某些类型存款，21%承保主要的居民存款；明确不被承保的存款类型有：外币存款(25个国家)、同业存款(53个国家)、政府存款(29个国家)、内部人存款(27个国家)、非法存款(15个国家)、除居民存款外的所有其他存款(18个国家)。

　　存款保险的保护程度。由于实行完全保护所要求的基金规模和赔付金额巨大，大多数国家实行部分保护的存款保险。迄今为止只有土耳其、日本、韩国、厄瓜多尔和墨西哥等为数不多的国家实行过完全保护的存款保险，而且除土耳其外，其他国家都是将完全保护作为应对金融危机的一种过渡安排，如韩国在2000年、厄瓜多尔和哥伦比亚在2001年取消了完全保护，墨西哥将于2005年取消完全存款保险，日本也将于2005年全面恢复存款保险上限制度。

　　（摘自《法律与生活》半月刊2003年12月下）