土地到底算谁的？

　　新土地革命

　　2003年12月22日， 中共中央向全国人大常委会提出14项修改宪法建议，其中第三项建议将宪法第十条第三款“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。”修改为：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用，并给予补偿。”

　　根据一般的解读，这表明征地制度的一次全局性改革，已经开始启动。这将是一次牵一发而动全身的变化，可能受其影响的角色包括：GDP、地方政府、房地产商、工厂主以及城市居民和农民。

　　制度调整说到底是利益的重新分配。在农民——土地原住民获得更多的权益的同时，GDP是否会受到影响？地方政府的收益是否会下降？工厂主的成本是否会提高？城里人是否将支付更高的房价？

　　GDP诱惑与失地农民

　　2003年初，第三轮圈地风席卷全国。国土资源部有关负责人分析指出，违法圈地存在一定的周期性，新一届地方政府就任之初，常常会刮起一轮圈地风。

　　而圈地风引出的后果是：在GDP高速增长的同时，一项计算表明，如果按照现行征地制度与经济发展速度，到2030年，中国的失地农民将超过7800万人，占到现有农民数量的十分之一

　　本刊记者/刘英丽

　　2003年11月中旬的一天，河北省保定市南市区杨庄乡东康庄村的张书芳、胡艳芳等六七位村民早上4点多就上路了。

　　一年来，这个“娘子军团”几乎每个月都要来一趟北京，一大早出门，晚上赶回去。而每一次北京之行，从国家信访局到国土资源部等，她们能想到的与征地有关的部委都照例要走一圈。迄今，她们没有盼到想要的说法。

　　在这些机关的大门前，每天都集聚着像张书芳这样为土地被征用而上访的农民。据国务院发展研究中心农村经济研究部部长韩俊披露，现在农民上访中有60％与土地有关，其中30％又跟征地有关。

　　这位学者的研究结果还显示，1987年至2001年，中国非农建设占用耕地2394.6万亩，按每人只占用0.7亩耕地计算，至少有3400万农民因征地失去或者减少了土地。而以现在的经济发展速度，2000年～2030年的30年间，占用耕地将达到5450万亩以上，失地和部分失地的农民将超过7800万人。

　　没了地，我们做什么？

　　“我们用很长时间才习惯了去自己花钱买菜。”张书芳说。失去土地，洗脚上田，这样的变化，据称是中国大规模城市化和高速经济发展进程中所必需经历的，但张书芳不服气的是，他们是被不由自主的甚至是强制性地卷入这一洪流。

　　东康村的2002年5月30日异常热闹。据很多村民回忆，那天上午9点30分左右，大约有上千人簇拥着20多辆推土机，从四面八方涌进村里的200多亩棚菜地，有乡派出所、司法、联防、城管等人员，还有警车、救护车和各类大小车辆，排满了村子的外环路。杨庄乡乡长张文广后来告诉中国《新闻周刊》，如此兴师动众是为了“防止个别村民的不理性行为干扰土地征用”。

　　当时距6月6日芒种还有一周时间，地里的小麦很快就要收割，很多村民请求晚推几天，把“到嘴的麦子留下”，可是没人理睬。张文广对记者解释道，这是当时一位市领导的意思，因为“如果晚推几天，上级的拨款就到期了，相对于农民麦子的损失而言，这个款项要大得多”。当推土机轰隆隆地碾过麦田和菜地时，“村里几个老人都瘫倒在自家的地上”。

　　但是，截至记者采访时，这205亩土地之上仍然只零星地散落着几座正在施工的楼房，更大的面积还在荒芜中。至今，蓝图上的保定市客运中心迟迟没有建起来。

　　客运中心是保定市所确定的项目，也是“市政府为民办的十件实事之一”。在2000年2月的一次由副市长召开的会议上，所确定的征地价格为每亩近5万元。

　　但是， 2002年5月初，东康村村民收到村委会下发的《征地分配方案征求意见书》以后，都像胡艳芳一样算了一笔账，结果“90％的农民签字不同意，提出赔偿太少”。

　　东康庄位于城乡结合处，依靠便利的交通，很多村民都种大棚菜，收入不错。胡艳芳一家三口一亩两分地，靠种棚菜一年的纯收入（除去一家人平时的花销）“能有一万元的盈余”。而征地补偿的平均每人2万元，“禁不起花费”。

　　保定市南市区国土局局长孙玉来在接受本刊采访时表示，对于东康村征地的补偿是按照《土地管理法》的规定进行的，“价格并不低”。

　　按照1998年修订，1999年1月1日起施行的《土地管理法》的规定，土地补偿费是该耕地被征用前三年平均年产值的6～10倍，安置补助费是4～6倍，同时规定，补偿费和安置费的总和最高不得超过土地被征用前三年平均年产值的30倍。

　　孙玉来坦言，在实际的征地过程中，“这个规定很难施行”。因为每一亩地前三年的平均年产值“都是很难统计计算的”，而且也不可能去按照具体每亩地的年产值补偿，在实际的操作中，“一般就是按照该土地所在的乡镇每两年公布的全乡镇耕地的平均产值去补偿，搞平均主义”。所以，尽管种棚菜的产值高于种粮食，东康村的补偿也只能按照杨庄乡全乡的平均产值计算。

　　政府有政府的算法，农民有农民的算法。据村民们说，东康村700多人只有260亩地，一亩地平均养活2～3人。人均两万元的补偿相当于保定市普通公务员一两年的工资收入。如果按照城镇职工最低生活保障标准300元/人/月计算，这个补偿可以维持不到6年的时间。如果想参加社会保险，每人所得的补偿费还不够参保费用的一半。

　　实际上，全国多数地方的征地补偿比东康村的还要低。

　　一份由中央农村工作领导小组办公室、国土资源部联合调研组完成的报告《关于完善征地制度的调研情况及政策建议》显示，按照目前的补偿方法，一亩耕地在沿海省市的大部分地区一般只有每亩3～5万元左右的征地补偿费（包括土地补偿费、青苗补偿费及劳动力安置补助费）到村集体手中，而真正到农民个人手中的一般只有1万元左右。若是铁路、公路等基础建设，每亩征地补偿费只有5000～8000元。

　　这份报告称，广西贵港市瓦塘乡土地被征用后，农民实际所得补偿费高的1万多，低的不到4000元。这些钱即使全部存进银行，1亩地的补偿费的年利息，多的只能买100斤大米，少的只能买30至40斤。

　　很多学者已经指出了这种政策造成的后果：农民土地被征用以后，所得的补偿费用不足以保障他们长期的稳定生活，解决不了农民失地以后的就业问题。用现行的安置补助费去置换农民的土地权益，势必造成一支越来越庞大的失地农民大军。

　　农业部农村研究中心在调查了全国58村庄后指出，1999～2002年，这些村庄中，除了在校学生外，共有被征地适龄劳动力1.4万人，属劳动年龄段、有劳动能力且有就业愿望的失业人员4783人，占了34.15％。从调查情况看，被征地农民就业面临不少障碍，主要是自身文化和技能素质的限制以及信息服务渠道不畅导致。

　　“有地的时候我们就靠地生活，还能传给孩子，让他们有个指望，”张书芳激动地说：“自从我们的地去年被征用后，到现在我们都闲得不知道做什么，钱花光以后可咋办呀？”

　　4.4万亩土地的下落

　　相对于张书芳等人的命运，天津市东丽区华明镇贯庄村的农民可能会幸运一点，因为他们至少盼来了上级的干预。

　　11月16日，国土资源部执法监察局负责人宣布，将对涉及非法大量占用土地等一批涉及严重违反土地管理法规的案件进行公开调查。12月21日，国土资源部又公布了另外4起涉及严重土地违法的案件。而此类“公开调查”的举动，在中国还是首次。

　　首批被点名的五起典型案件中列名第一的，就是“天津空港物流加工区涉及非法大量占用土地”。天津空港物流加工区在未依法履行用地报批手续的情况下，于2003年3月，在20多平方公里范围内全线开工建设。国土资源部动用卫星遥感照片查出，加工区范围内共新增建设用地3000亩以上，其中占用的绝大部分是耕地，涉嫌非法占用土地。

　　华明镇贯庄村即位于这20多平方公里之内。2003年3月8日，村里3.7万亩（后来村里请天津市测绘局测绘的结果是4.4万亩）土地被全部征用，被征用土地每亩按照2万元人民币标准包干补偿。

　　这个由天津市东丽区华明镇政府与华明镇贯庄村7位党总支、村委会干部签署的征地协议一直被村民视为“无效”，他们说这是在“连蒙带骗还有强制之下产生的”。

　　2003年2月26日下午四点，村里的广播先召集了全体党员开会，宣布了征用的事情。党员贾秋发后来对本刊记者说，当时“镇政府领导说，征地的事情已成事实，必须同意”。然后，“党员一个一个地进屋签字”。次日又“布置每个党员要保证有20户村民来签署土地征用费收益款补偿协议”。3月5日，华明镇来了很多人“给村民做工作”，“派出所与区公安来了400多人，公安防暴队有500多人”。

　　抵制未果后，贯庄的村民自发选出了72位村民代表（贯庄共7000多村民，全村18周岁以上的4600多人，其中4018人联名签名反对征地），有62名代表对这次的征地事件提出异议，他们决定依靠法律解决问题，于是共起草了两份起诉书。

　　一份行政起诉书，状告天津市东丽区规划和国土资源局，要求法院确认东丽区华明镇政府征用的2.8万亩耕地行为无效（除去天津空港物流加工区占用的1.6万亩），并且责令东丽区华明镇政府公告根据区政府文件所征用的1.6万亩耕地的补偿安置办法。

　　一份民事起诉状，状告天津市东丽区华明镇政府，请求停止在征用的耕地上修建楼房，恢复土地原状。

　　9月26日，村民代表将起诉书递给东丽区法院，10月8日得到答复：不予立案。“我们不断追问原因，但是什么解释都没有。”贾秋发气愤地说。

　　国土资源部中国土地勘测规划院的高级工程师张晓玲指出，目前的《国土管理法》中并没有就征地过程中产生的纠纷提出解决的合理途径，农民没有合法的渠道进行申诉。

　　GDP诱惑

　　GDP这个词在记者采访时被多次提及。

　　华明镇党委副书记储玉明一脸的委屈：“为了征地的事情我都想找个地方哭一场。”

　　在接受本刊采访时，储玉明一直在强调：这次征地是建设天津空港物流加工区，加工区所在的天津保税区GDP占到整个天津市的40％，这样的建设将直接带动镇里的商机以及农民的就业机会。“难道这个不比耕种的收益强？” 储玉明不断追问。

　　但是，贯庄村的农民对领导的苦心不甚领情。他们认为，按照2003年2月11日天津市东丽区的东丽政发（2003）7号文件，天津空港物流加工区占用贯庄的土地是1.6万亩耕地。但是在实际的征地过程中，镇政府却将全村4.4万亩的耕地全部征用，而且拒不予以公告。

　　记者采访的时候，恰好是贯庄村被通知要集体迁移到镇规划区内的时间。但是由于国土资源部公开点了名，这一计划被搁浅。

　　在华明镇政府的会议厅内，记者见到天津空港物流加工区规划图以及将要修建的“华明小区”图纸。镇城建办主任王春振表示，其余征用的土地上将要修建能够容纳贯庄村村民以及其他村民的一个“现代化小区”。

　　但是更多的被征用的土地用来做什么呢？储玉明的解释是，“天津空港物流加工区一期的规划占地是1.6万亩，但是紧接着还有二期设计，如果不是因为国土资源部的调查，将来这些地都要用来做加工区的”。

　　记者11月底来到天津空港物流加工区时，仍然有很多推土机和铲车在工作，加工区内部的基础建设已经初有规模，被划分成很多区域，竖立了很多标示公司名称的牌子，说明这块地已经转让给了该公司。

　　但东丽区规划与国土资源局局长张云开说，这些转让不符合程序，因为关于天津空港物流加工区的用地规划自去年8月上报国务院以来，“至今还没有得到批准”。

　　不过，这并没有妨碍天津空港物流加工区在2002年12月举行奠基仪式，而且，据张云开介绍，加工区先期的招商引资“状况很好，70％是外资，有12家大公司的资金已经过来”。

　　由此看来，即使审批程序不合法，贯庄村的土地被征用已是既成事实。

　　记者在天津采访的时候，国土资源部联合纪检、监督部门等其他部门的调查小组也正在天津调查取证，但尚未对此公布结论。国土资源部的消息说，目前，派往各地的调查小组已经联合查处了一大批土地违法案件。2003年全国共查处土地违法案件16.8万件，相当于去年同期的两倍，有687人受到党纪政纪处分，94人被追究刑事责任。

　　国土资源部规划司潘文灿司长分析说，“一些地方政府片面理解发展经济的内涵，为追求政绩，好大喜功，搞了许多“形象工程”，是造成各地乱占滥用土地的原因之一。”在一些地方，甚至搞“零租金”出让土地招商引资，政府慷慨请客，买单的却是农民。

　　而在整个国家的城镇化和工业化的进程中，在城市扩张、土地升值的同时，失去了土地的农民们却徘徊在城市的边缘，生计反而成了问题。 ■