“争执的根本在于在农民利益与经济建设成本之间如何平衡。”

　　如果征地补偿在现在的基础上提高，工业用地和城市房地产开发用地成本也会提高，工业发展是否会受到影响？城市居民是否会支付更高的房价？这些都是决策者必须考虑的问题

　　本刊记者/刘英丽

　　由中央财经领导小组办公室牵头的土地征用制度修改工作目前正在紧张地进行着。

　　“每天的讨论会都很激烈，逐字逐句地推敲。”一位参与修改工作的专家对本刊说，“争执的根本在于在农民利益与经济建设成本之间如何平衡。”

　　曾参与1998年新《土地管理法》修编工作的，中国人民大学公共管理学院土地管理系严金民教授指出，考虑到土地是不可或缺的经济要素，实际上中国的农民是在为国家经济发展做出牺牲。以高速公路建设为例，国家征地的价格现在是每亩5000～6000元，如果参考周围发展建设用地的价格，对农民的补偿可能就要高达5～6万，公路建设成本将上涨到现在的10倍。

　　另一方面，如果征地补偿在现在的基础上提高，工业用地和城市房地产开发用地成本也会提高，工业发展是否会受到影响？城市居民是否会支付更高的房价？这些都是决策者必须考虑的问题。

　　而国务院发展研究中心农村经济研究部部长韩俊说，根据专家的测算，我们自改革以来通过低价从农民那里征地，然后高价出售，估计从农民那里拿走了2万个亿。

　　在2003年下半年，土地问题再度引起高层的重视，除了虑及粮食安全、开发区和房地产热以及土地交易中的灰色行为外，农民的利益更是考虑的重点。

　　因此，土地制度的调整，可以说是利益在各个社会群体间的一次新的制度安排，或者说是在农民利益与城市和经济发展之间寻找新的平衡点。

　　征地法规急急修改

　　早在2002年3月，中央农村工作小组办公室(简称中农办)和国土资源部的联合调研组，就开始针对完善土地征用制度进行了调研。

　　据相关人士介绍，调研的结果是明确的：现行的产生于计划经济时期的征地制度已经不能适应市场经济发展的脚步。

　　尽管现行征地制度曾在客观上对于保障国家经济建设、加快工业化和城市化进程起到巨大的作用。但是，这是在农民利益做出巨大牺牲的先决条件下进行的。

　　随着改革的深入，因征地造成的农民生活水平下降、就业无着落等问题日益严重，社会矛盾增多，已成为影响社会稳定的大问题。

　　2002年底，时任国务院副总理的温家宝看到了调研组做出的报告两度批示：在我国始终贯彻“合理利用每一寸土地，切实保护耕地”的国策下，坚持最严格的土地管理制度，涉及到农民的长远生计和社会的长治久安，不可有丝毫动摇。为了从根本上解决目前土地征用中存在的大量问题，应该完善制度、修订法规，同时加强宣传、严格管理、严肃法纪。

　　很快，有三组人马开始为征地制度修订奔忙。

　　一组由中央财经领导小组办公室(简称中财办)牵头其他相关部门配合，组织起草关于征地问题的中央文件。

　　另一组由国务院法制局牵头，着手修改土地管理法。修改主要就是围绕征地问题展开，并会专门为土地征用单独起草一个相关条例。

　　第三组由国土资源部牵头继续做好征地制度改革试点。这些试点都是围绕关于征地制度改革方向性问题进行。

　　2002年底，征地制度改革形成了初稿。2003年3月4日，这份初稿送达国务院审批。

　　土地征用制度改革目前已经达成的共识是：缩小征地范围、提高给农民的补偿费用、解决农民安置问题以及理顺征用程序等。

　　但是，围绕改革的争论还在继续。据称，具体的矛盾主要体现在征地赔偿安置、征地范围以及征地程序等方面。

　　“公共利益”不能成为摇钱树

　　中国现行征地制度对于“公共利益”的界定模糊。目前在修订中对此的争论也最热烈。

　　我国《宪法》目前规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”。但对于公共利益的界定，《土地管理法》没有进一步进行阐释。

　　同时，还规定“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”。根据这些规定，征地成了各类项目取得新增建设用地的惟一途径。而且，客观上将“公共利益”的需要从公共设施、公益事业等扩大到了包括非公共利益性质建设在内的所有用地项目，甚至一些商业用地和房地产建设也假“公共利益”之名而行。

　　但在国外很多国家，征用是“最高土地权的行使”，政府很少使用。因此在目前，对中国征地制度而言，就是尽快明确征地中“公共利益”的界定，缩小征地范围，才能有效保护耕地。但是在具体的修订中，这个公共利益如何界定很难统一。

　　在明确何为“公共利益”的基础上，目前形成三种改革思路：第一种是对公共事业项目使用土地进行征用，提高征地补偿标准，安置好失地农民；对非公共事业项目进行征购，按接近市场价的土地价格补偿。这个办法与现行的征地办法较接近，容易形成过渡。但是缺点在于，征购仍然带有强制性，而且仍然可以造成地方政府“低进高出”，以地牟利的做法，不利于根本解决现在存在的问题。

　　第二种思路是，对公共事业项目进行征用，并给予公平的市价补偿；对非公共事业项目则在符合土地利用整体规划的提前下，直接进入市场，按市场价格取得土地。

　　第三种思路是，进一步缩小征用范围，即使公共事业也不一定全部征用。除了军事设施、战备需要、强洪抗险、救灾用地等之外，一般的公共事业项目，包括政府机关用地也可用购买的方式，以更好保护农民权益。

　　现在看来，后两种改革思路的步子很大，更能从根本上保障农民利益。但是有人指出，这不可避免地会造成用地成本增加，在客观上阻碍城市化的进程。

　　据最新消息，国土资源部在12月9日召开的土地市场秩序治理整顿会议上提出了要“缩小征地范围，增加征购”的思路。

　　把农民的利益还给他们？

　　提高对农民的补偿已勿庸置疑，但是如何提高补偿，是继续在现有基础上提高补偿门槛还是改变补偿标准，是目前争论的焦点。

　　贯庄的土地征用价格是2万元一亩，确实符合征用标准。但是其所在位置的土地市场价格一般是10万元一亩。征用以年产值确定价格，出让时按照土地用途确定价格，这个价格差显失公平，也使地方政府拥有巨大的牟利空间。

　　1998年修订的《土地管理法》提高了土地补偿费、安置补助费的倍数，但依然是以土地产值为基点确定。这样的补偿引发了很多矛盾。一些地方尤其是大城市郊区和沿海经济发达地区，已经为改进征地补偿办法做出了很多尝试。

　　有的地方提高了土地的年产值标准。上海市郊一般耕地稻麦两季的年产值是每亩800元左右，从上世纪90年代以来，上海市已多次提高了年产值标准，目前定到1800～2400元。天津市将征用稻田的前三年平均产值定为每亩1200元，也高于当地实际产值。

　　还有的地方还考虑了土地所在位置以及被征地农民现有的生活水平等因素。保定市南市区东康村的征地补偿就是这样，考虑到该村的地理位置，相应地增加了土地补偿费。

　　广东广州市和东莞市则开始将征地价格与市场价格挂钩。目前广州市的征地补偿费已经高达25万/亩，接近土地交易的市场价。

　　有的地方则用集体土地的使用权入股。上海沪青平高速公路是青浦区的招商引资项目，被征用土地以土地使用权参与项目合作，合作期是27年。项目单位对每亩耕地每年支付1350元(每三年调整一次)，其中给农户800元～1100元。

　　不过，这些做法只是在现行制度基础上的一些修补，与国外的普遍做法还是有差距。

　　据专家介绍，在美国、法国、日本、荷兰等市场经济国家，为了公共目的的需要，可以通过强制性手段获得土地，但必须给土地所有人按照“公平的市价”给予赔偿，既要考虑土地现期的市场价值，也要考虑土地的预期收益。

　　而中国面临的选择无非两种，一是在现行征用制度基础上提高赔偿标准，二是将征地补偿像广州市的做法一样与市场价格挂钩，把本应属于农民的利益还给他们。

　　这两种方案之间的差别是非常大的。为此，第三种折衷的方案出现了：对于基于“公共利益”的征用仍然以低于市场价的方式进行，而其他盈利性项目用的则按照市场价进行收购，这个市场价需要经过严格地评估。而且，可以通过设置土地税费的方式，将因政府进行基础建设、改良区位和环境而增加的土地价值归还给社会。

　　但是现在很多人提出，增加补偿费用以及安置费用会直接增加经济建设成本。

　　为此，国务院发展研究中心农村经济研究部部长韩俊对本刊指出：“既然过去的经济建设已经牺牲了很多农民利益，现在因为补偿增加一点成本也是正常的。”

　　中国政法大学经济法系主任王卫国也持相同观点：“不应该再为了经济建设和城市化进程继续牺牲农民的利益。”在电话那头，王卫国的声音听起来有些激愤：“很多城市内部闲置了大量土地却去征用集体土地，无非是因为成本更低，这公平吗？城市就应该自己承担这个费用，况且，没有哪个发达国家为公平支付征地费用减慢了发展步伐。”

　　让农民坐到谈判桌前

　　而且，目前的征地制度在一定程序上漠视了农民对于土地的权利，使他们在对自己赖以生存的土地的支配上少有发言权。

　　1998年修改的《土地管理法》较之过去更加强化了征地的强制性，削弱了与农民平等协商的环节。虽然规定了征地要公告，但公告时征地已经得到批准，相当于事后公告，农民只能被动接受。

　　而且，还规定对征地补偿标准有争议的“由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决”，地方政府既是征地者，又可能是用地者，还是标准的制定者，又怎能保证协调的公正性呢？

　　为此，此次征地制度的修订提出要保证征地农民的知情权、参与权和申诉权。

　　甚至，国土资源部所属《国土资源报》社长刘允洲指出，目前正在修改的《土地管理法》有可能从根本上改变目前征用的程序——政府不再作为征用与转让土地的中介，而是由农民直接与用地方见面谈判。

　　国土资源部中国土地勘测规划院的高级工程师张晓玲也认为，目前只有国有土地市场却没有集体土地市场的现状不符合经济发展规律。《土地管理法》修改很有可能对此有突破，如果这样，拥有土地这种财产的农民将来也可以直接进入市场谈判。

　　但仍有很多反对意见认为，这样做会给予农民过多权利，会造成新的土地资源流失。对此，韩俊认为，如果制定相应的严格的用地规划，这样的担心是完全不必要的。 ■

　　征地制度的改革与争议

　　已经确定的征地制度 其他修改意见 可能的结果

　　修改方向以及目的

　　缩小征地范围 1.建立集体土地征购制度，除了国家“公共利益” 征用与征购并行

　　明确征地目的 需要之外采用征购的方式取得土地。

　　 2.不属于公共事业的项目进入市场，按照市场价

　　 取得土地。

　　 3.对“公共利益”内涵做进一步缩小的司法解释。

　　 一些公共事业项目包括政府机关用地也要购买。

　　提高补偿保障 1.在现行征用办法基础上提高补偿倍数，取消补 第三种折中方案，但是征用

　　失地农民权益 偿最高倍数的限制。 价格与市场价会慢慢趋同。

　　 2.集体土地所有权享有财产权地位，补偿数额应

　　 该接近市场价。

　　 3.征用还是以低于市场价进行，公共利益之外的

　　 按照市场价购买。

　　做好征地安置 1.修改补助办法和测算办法，保障农民靠安置费 正在商议建立社会保障体系

　　保障农民长远生计 维持基本生计。 的做法，主要顾及到费用过高。

　　 2.为失地农民建立社会保障体系。 但是已经明确：安置工作不落

　　 3.对非公共利益征地项目，以土地赔偿费代替土 实，征地项目不得实施。

　　 地补偿费和安置补助费的概念。

　　完善征地程序 1.征地公告环节要提前，补偿安置方案确定后才

　　规范征地行为 能报批征地。 前两项已经基本达成共识，最

　　 2.建立公平、可行的土地征用争议仲裁制度。 后一项正在讨论中。

　　 3.用地方与农民直接谈判用地价格以及补偿安置等。