北大教授林毅夫

　　作者: 郑洪

　　2003年，在土地问题冲击人们视线的时候，农民与土地之间的矛盾也日益凸显。

　　北京大学林毅夫教授认为，在我国现行体制下，农民同土地的关系，可以从两个层次去考察。首先从提高土地产出发展生产角度，主要考虑的是土地资源的合理利用及其对社会经济的贡献；其次从农民的土地收益角度，主要考虑的是与土地价值、地租相关的农民经济利益。在当前的情况下农民与土地的问题又出现了一些新的变化。

　　一是土地流转中过多的行政干预。近几年，农村土地流转的速度和规模明显加大，但不容忽视的是，不少地方将土地使用权的流转作为农业结构调整和发展效益农业的战略措施，采用行政手段促进土地流转，其中不乏对规模经营和农业产业化的片面理解。

　　二是工商企业和专业大户直接进入农业生产领域。他们在为农业生产带来先进技术、市场和新的组织方式、营销方式的同时，也在悄悄地改变着土地的产权关系。村集体管理土地的权力强化了，农户的承包权削弱了；级差收入主要落入集体手中，农户的一部分土地收益权丧失了；进而使一些农民成为“失地者”。

　　三是“圈地”现象普遍。开发区获得土地的基本方式是地方政府低价征用，或其他变相手法。值得警惕的是，有些地方片面理解“以地生财”，大发土地横财。

　　三个层面酿成农地矛盾

　　从法律上看，2002年8月正式公布的《中华人民共和国农村土地承包法》对承包权的性质仍然缺乏明确界定，农民的土地权利受到了限制，土地不能进行抵押，级差收益受到限制。而农地转非农地仍然按《中华人民共和国土地管理法》的规定，继续沿用计划经济时期的国家征用办法，使土地收益大量流失。

　　从实际工作看，已有的法律、政策真正落实还有相当的距离。由于集体所有本身内涵不清晰，又有所有权虚置的嫌疑，不少人（包括许多农民）认为农村土地是国家所有的。

　　因此，以下两种情况的出现就有了某种必然性：一是农民自己经营土地缺乏长期打算，用的多、养的少，主动进行基础设施建设不够。

　　二是农民经营土地的权利经常受到侵犯，如承包期内的土地调整，行政手段干预土地流转，低价征用等。农民既缺乏捍卫自己利益的法律武器，也缺乏抵制侵犯自己土地权益的思想意识。

　　从农业发展的外部环境看，农业和农村经济进入了一个新的阶段，农村的经济关系、经济运行机制都发生了许多新的变化。在市场化发展和大规模推进农村经济结构调整和产业化经营的背景下，客观上需要土地等生产要素进行调整和重组。由于经济的快速发展和基础设施建设的大规模开展，各方面对土地的需求日益增加，而土地本身的价值也在进一步提升。在这个宏观背景下，不同的行业、不同的人群，都把视线转移到农村土地上，在土地上做文章、找出路。

　　可见，在新的发展阶段，对农民同土地关系认识，只停留在农民如何使用好土地，提高土地产出是不够的，还要根据实践的发展和经济关系的变化，从土地本身的价值与农民之间的利益层次上认识和解决好这个问题。

　　深化土地产权制度改革

　　现在要进一步调整农民同土地之间的关系，重塑农民作为土地主人的地位。这一变革的外在动力是土地稀缺性的增强和土地价值的提升，内在动力是农民对土地利益的要求，核心则是深化土地产权制度改革。在现有制度框架内，进一步弱化集体所有权，强化农户承包权，是一种既有效又稳妥的办法。这种承包权把占有、使用、收益和处分权都给了农户，农户成为实在的而不是名义上的土地主人。这就从根本上解决了保护农民在土地上的权益问题，也使耕地保护有了真正的主体。

　　当然，这并不能解决土地经营中的所有问题，但不管怎么说，它在清晰产权、保护农民利益和保护耕地方面前进了一大步。为此，它应是下一步深化农村改革、调整农村生产关系的一项重要任务。

　　首先，要进行制度安排的研究。在现有制度框架内，把农村土地的实际支配权给农户，就要从制度安排上细化权利结构，处理好与土地相关的各方面的利益关系。国际上一些国家在土地国有或社区共有的条件下，实行家庭农场制的经验是值得借鉴的。

　　其次，涉及到法律的修改。在集体所有权进一步弱化和农户使用权进一步强化的条件下，法律规定的一些基本的管理规则和权利义务，就应按照物权的要求进行修改，重塑农民作为土地主人的法律地位。这并不影响国家对土地的管理，只是这种管理（包括承包权的转让、经营规模变化、土地用途转变等）是通过法律强制和政策引导实现的。

　　第三，要有配套的政策措施。包括大力发展各种服务组织、行业协会和专业合作社，培育和发展土地市场，以便调节土地供求，促进土地流转和发展规模经济。另外，要尽快改革不合理的农转非征地制度，目的是既能保证必要的非农业用地，又能保护农民利益，最大限度地减少对耕地的占用。

　　第四，还要继续改善农业的外部环境，逐步建立健全农村社会保障体系，打破城乡分割，增加就业，加大国家对农业的支持等。