孙洁

　　2004年1月，当人们都沉浸在春节将至的期待中时，南京国土部门却面临着一道春节前必过的"坎"，去年曝光的郊县乱圈地问题让他们面对即将到来的省级国家级土地整顿验收隐隐感到紧张。

　　2003年，全国范围内的土地整顿几乎整整持续了一年。从去年7月起，南京郊区（县）的土地违法案件陆续浮出水面。12月中旬，南钢未经审批非法用地案被国土资源部作为全国土地违法案例通报，江宁开发区擅自扩容问题虽然没有被通报却也是早已"纸里包不住火"了。

　　2004年元旦刚过，南京市政府一纸红头文件终于果断地收回了江宁、浦口、六合三郊区的土地管理权，比原定收回时间提前四个月；并开始大刀阔斧清理整改开发区，南京终于对郊区郊县的土地混乱坚决地说"不"。

　　三种方式郊区乱圈地

　　现在正是各部门年终总结的时候，市国土局的工作人员对种种严重的土地违规会出现在南京都感到十分震惊。南京土地真的问题重重？ 去年在南京拿地开发房地产的顺驰集团董事长孙宏斌对南京的印象恰恰是"土地市场比较规范"。南京市区土地招拍挂市场仍然值得称道，至少在开发商严重南京能在各种房地产吸引力排行榜中进入全国"前十"。但南京的土地管理问题多集中在郊区、郊县以及下属乡镇。

　　被国土资源部通报的"南钢案"属于"土地未批先用"。基本事实就是：南钢在扩建时申请用地3000亩，但未等获批，便于2003年5月开工建设，边批边用，造成没有用地手续违法用地2000多亩的事实并在拆迁中引发矛盾。

　　其次就是以江宁为代表的"开发区违规扩容"问题。据《21世纪经济报道》披露的江宁土地调查报告显示， 江宁开发区、江宁科学园、禄口华商科技园三个园区总规划面积原来不过70多平方公里，但实际建设中却比土地利用总体规划确定的总规模超19.62平方公里。此外，大学城、科学园边批边用、未批先用等违法用地现象也比较严重。

　　除了违法用地外，郊区用于房地产开发的经营性土地出让也明显"失控"。去年10月，江宁科学园一次就卖出了所有住宅用地，共计1330亩土地。为了规避市政府"百亩以上报市政府审批"的规定，全部"化大为小"分为17块百亩以下用地出让；同时市政府土地储备计划中江宁9-12月只有60公顷的出让额度，但仅该次土地出让就达到了88.7公顷。象这样千亩以上的土地出让，短短两个月内在江宁就达到3次以上，区区一个郊区一年的土地出让量可以抵得上南京整个市区。在出让中，江宁多次采用造林、招商引资等条件与土地"捆绑"，开发商对其公正性颇有微词。还有的郊区、郊县多数时候土地挂牌并不在市区的媒体上"公告"，无声无息地卖地。

　　经济发展欲速则不达

　　土地违规似乎可以跳过一些环节，对于经济发展究竟是加快了还是阻慢了？在历经了半年的整顿的之后，江宁一位当地官员深有感触：合法用地并不会影响经济发展。

　　昆山，作为江苏省发展最快的县，今年用地量在7万多亩，江宁报批的为5800亩，该县负责人自信满满的宣称：用卫星在昆山找不到一块违法用地。张家港、江阴都是江苏省土地管理方面的"标兵县"，无论哪一家，经济发展速度都不慢。

　　相反，江宁大学城建设因土地问题被上级首次勒令停工时，地方上并未执行， 结果群众来信把此事"捅"到了国务院。南京方面再次接到停工令后，大学城六所大学的工地紧急停工，3天内调动南京全市人力、物力拆走所有大型建设设备。建设停了，还要等待罚款，这比先前补手续再动工可慢多了，即使补完手续开工，复杂的设备重新运回安装，人力物力重复一遍，典型的"浪费"。据悉，停工后区级领导责任"从上层追究到下层"；市政府的领导们也为此事牵扯了一番心力，至今还在伤神。

　　土地出让上，在大量供应和带有捆绑条件的几次挂牌中低价成交成为普遍现象，江宁地价一下从60-80万/亩跌回了30万/亩左右，政府土地收益明显降低，开发商信心受到影响。不仅如此，大量的土地或卖、或招商是"供应"出去了，但是抛荒现象严重。

　　体制不顺土地监管乏力

　　土地违规事件虽然没有发生在南京市区，但南钢违法用地一次就达到了2000多亩，而且违规案件也不止一件，南京市级管理部门怎么会毫无知觉以致没有制止？

　　对于南钢案件，市级土地监察部门坦陈了自己的失职：那地方太偏远了！江边上很少有人去，导致没有及时察觉。但对于江宁等郊区乱圈土地、土地出让不规范等问题，由于南京于3年前"为发展地方经济"下放了土地管理权，想管也是无能为力。一位从事土地管理多年的工作人员告诉记者，土地管理问题出在基层从管理体制上看是上级"鞭长莫及"，究其根本是国家《土地法》中给了各级政府征地的审批权，而负责监管的国土部门又直接受各级政府的管辖，这样的监管怎能不乏力？

　　土地管理权限全面上收

　　2003年底、2004年初，南京的土地整顿办法陆续出台。南京市政府下发了市政府263号文《市政府关于进一步治理整顿土地市场秩序的通知 》，明确收回了江宁、浦口、六合三区国土资源管理权。

　　对于超过规划的开发区，南京市国土部门明确，设立开发区只有国务院和省政府有审批权。对于国务院审批但擅自扩容的开发区扩容部分和国家各部委审批的开发区一律撤销，交由省政府处理。县和县以下政府设立的开发区一律撤销。符合要求的开发区需重新认定，一律重新报批。江宁开发区将10.51平方公里的牛首山风景区从开发区中划出，将约25平方公里的居住、高校、生态用地作为东山新市区从开发区面积中分离出来，江宁经济开发区面积调整减少35.51平方公里；六合经济开发区空间位置进行调整，尽快报省政府批准。

　　2004年，江宁等新三区的土地出让统一到市级国土局挂牌，并禁止有失公平的土地捆绑挂牌。春节后市里将对郊区开发商抛荒的土地统计清理，按政策予以收回。南京国土部门表示，今年土地管理中特意将添加了"征收"一说，荒地"收回"再利用将成为今年的一大变化。

　　另外，南京还讲建立拆迁办法荒地征地预报制度，出台《征地拆迁补偿安置办法》，并尝试使用卫星遥感技术，监测土地违规现象。上半年，南京的集体土地证将发放到位。

　　另据悉，全国的国土资源管理体制正在酝酿实行省以下垂直管理，土地管理权又面临又一次"上收"。建立相对独立的土地监督部门，南京郊县的土地混乱止步于羊年。

　　快报记者 陈文