监督委员会的成立，不仅是为了解决“谁来监督党委和纪委”的问题，它是理清党内权力授受关系的结果：权力必须受到授权者的监督

　　本刊记者/唐建光

　　（发自四川雅安）

　　王雅珊刚刚得到了一项新任务：监督她所在的四川省雅安市雨城区委书记张必达和其他的区委委员、纪委委员。

　　2004年1月9日，本刊记者在雨城区正在召开的人代会上见到王雅珊。她是该区人大常委会的党组副书记和副主任、区第二届党代表。

　　在两天前刚刚闭幕的中共雅安市雨城区第二届代表大会第二次会议上，她被党代表们选为党代会内设的监督委员会主任委员，按照党代会授予监督委员会的职责，她将“对区委委员、区纪委委员工作履职的情况进行监督”。

　　履新之初，王雅珊坦率地承认，对于如何执行监督，尚没有考虑清楚。毕竟，两委委员，特别是全委会中的常委们，都是这个区职级上与她平级、甚至比她更高的领导。

　　如何监督常委会甚至书记？是一个难题。

　　在雅安，一个被认为具有突破性的制度已设计出来，它的使命正在于破解这个难题。

　　谁来监督两委？

　　从2003年10月以来，作为党代表列席雨城区委常委会的王雅珊，就不断听到围绕监委会成立的种种争论。

　　这场争论一直持续到1月5日下午，党代会审议《中共雅安市雨城区代表大会工作办法》（下简称《办法》）的分组会议上。

　　张必达告诉中国《新闻周刊》，这个《办法》首先遭到一些纪委委员的质疑。有人提出，我们纪委就是搞监督的，为何还要设一个监督委员会来监督纪委？也有常委和全委委员说，这样的改革，不是给自己套紧箍咒吗？

　　事实上，在改革设计者的意图中，监督委员会就是为了监督两委而设立的。据介绍，在党内现行的制度框架中，是由党代会分别选出全委会和纪律检查委员会，而纪委接受上级纪委和同级党委的双重领导。“在制度设计上，纪委有监督同级党委的职能。但在实际上，纪委对同级党委，尤其是常委和书记等领导干部实行有效的监督在实践上几乎不可能。”雅安市委常委、组织部长张锦明说，“而且假设可以监督，仍然有问题：谁又来监督纪委呢？”

　　因此，谁来监督全委、常委和纪委，就成为一个制度上的难题。

　　“雅安的答案就是谁选举，谁监督。”市委组织部一位负责人说。这位负责人认为，党的代表大会是党的最高权力机关，也是最高的监督机关；而两委会均由党代会选举产生，因此应向党代会负责，并接受党代会监督。于是，合乎逻辑的结论是，应由党代会监督两委会。

　　但实际操作中，由于多数地方党代会仍然是每5年召开一次——即使在已试行了党代会常任制的雨城区，也是每年召开一次——闭会期间，分散的党代表个人因为没有党代会具体的组织载体，使得其监督职能难以经常地、整体地行使。而建立监督委员会的初衷，就是使党代会的监督职能，能够通过授权于这一机构，得以实质化和日常化。

　　这一方案的提出，使参与讨论的四川省社科院一位党建专家初闻之下，“兴奋得一夜没睡着觉”。一些专家进一步建议，应该赋予监委会足够的地位和职权，使其对全委会、常委会和纪律检查委员会拥有足够的监督权力。专家们寄望于，监督委员会的成立，可以在党内形成重大问题党代会决策、全委会和常委会执行、监督委员会监督这样的“各行其权”的格局。

　　监委并非取纪委而代之

　　较早前，雨城区一份汇报材料阐述这一权力制衡的构想时，一度对监委会职能这样表述：“受代表大会委托，行使对区委全委会和区纪委的日常监督”。按照一位设计者的说法，“监委会的权力被设置得很大”。

　　但在本次党代会表决通过的《办法》中，这些设想得到了修改。关于监委会职能的最终描述为“监督委员会受代表大会委托，行使日常监督职能”，其主要职责是对区委委员、区纪委委员执行上级党的路线方针政策、执行党代表大会决定的情况进行评议；组织对区委委员、区纪委委员工作履职的情况进行监督；组织对区委委员、区纪委委员的述职测评等。

　　张必达在解释这一变化时说，因为新制定的《党内监督条例》已经再次明确了纪委的定位和职能，在现有的制度框架下，监督委员会应该对纪委制度进行补充，而不是取而代之，否则会发生冲突。

　　纪委和监委会的职责区分是外界的主要疑问之一。王雅珊解释说，纪委是在党委领导下对全体党员进行监督，实际上主要是对下级干部进行监督，而监委会主要是对同级两委委员个人进行监督；纪委主要是对党员的违反党纪的行为进行监督，重在“纠错”和惩戒，而监委会主要是对工作履职情况进行监督。

　　为了保障监委会能独立履职，《办法》还明确规定，监委会委员必须是在非两委委员的代表中选举产生。王雅珊和政协党组副书记、副主席姚克元分任主委和副主委，在通过党代会无计名投票产生的首届9名监委中，有政协副主席、检察长、审计局局长、工会主席，还有社区干部和村支书——他们中的多数人都来自于监督部门。

　　他们的职权，由制度化的形式而得以固定：可以采取检查、咨询、评议等方式执行监督职能;可以组织党代会对两委委员进行测评，若不称职票超过到会代表的1/3，经区委常委会考核认定为不称职的，该委员应主动提出辞职，或由全委会责令辞职；不称职票超过20%的委员，由监委会进行训诫谈话；连续两年不称职票超过20%的委员，由监委会向代表大会提出罢免案。

　　常委会被削权

　　雅安方面并不讳言，改革方案出台之初，就遭遇到不少非议之声，包括一些区委常委都提出过异议。甚至一次讨论会一度因争论激烈休会。市委组织部一位人士说，这很正常，因为这本身就是革他们自己的命。

　　事实上长期以来，一个地方的常委会是实质上的权力中心，而书记更是集大权于一身。因此，谁来监督一把手，一直是难解之题。

　　雅安的改革之一显然就是“削权”，即对常委会的权力进行削弱、限制和监督。

　　第一个被削减的权力是人事权。虽然四川省已经规定，下一级党政正职的提名和任免应由全委会票决，在全委会闭会期间常委会决定之前应征求委员意见。但雅安走得更远。《办法》规定，区委工作部门、政府组成部门的正职和下一级党委政府正职的提名或任免，必须由全委会票决，常委会只保留了副职的提名和任免权。

　　黄云川，新任雨城区教育局局长，他是在14名公开报名者中，经过组织部门差额考察，常委会票推（三选二），全委会票决（二选一），战胜了荥经县教育局副局长樊正康后，才得到党委提名的。黄云川回忆他在全委会上按程序规定进行即席演讲时说，“我生平第一次感到脚在抖”。在全委会的21名委员中，黄获得了12票，樊获得了8票，一票无效。最终黄被提名到人大进行表决。

　　在事权方面，《办法》规定，区党代会“讨论辖区内经济、政治、文化、社会等领域中的重大事项及问题，并做出决议”；区全委会“对全区经济建设、社会发展、党的自身建设及其他涉及全局性的重大问题作出决策”；常委会只能“对全区经济建设、社会发展、党的建设等方面日常工作中的重要问题作出决定”。

　　对“三会”的权力范围的划分，张必达的解释非常简洁：党代会和全委会主要是决策，而常委会的主要职能是执行，以及对日常重要事项进行决策，这是为了保证对日常工作的灵活性。

　　由于雨城区党代会一般每年只召开一次，全委会（每年至少四次）的权力就得到了实质性的夯实，21名区委委员的发言权举足轻重。雨城区委组织部副部长邵文波观察到一个现象：在本次党代会上，对区委委员的竞争空前激烈。最后的增补以仍然空缺一个区委委员席位的结果告终——得票数非常分散，说明了职位的吸引力，“因为它有实权了”。邵文波说。

　　回到权力之源

　　全委会权力的加强，是一个明显的变化。雅安市委组织部长张锦明并不简单地将此理解为常委会的“削权”或“缩权”，她认为，改革的实质是“还权”，即把原来过度集中于常委会的权力“还给”全委会和党代会，最终是还给了全体党员。

　　张锦明说，权力最终必须回到其源头：区党代表大会是全区党内的最高权力机关、最高决策机关和最高监督机关。党员选举党代表，组成党代会，党代会选举全委会和纪委，全委会选举常委会。逐级选举，本质上是逐级授权的关系。被授权者应对授权者负责，而未被授予的权力，就不得运用。

　　为了强化这一关系，雨城区明确规定，被授权者必须向授权者报告工作或述职，并通报重大事项。比如，常委会须向全委会报告工作，两委须向党代会报告工作，两委委员必须向党代会述职，而党代表须向所在选区党员述职。报告者或述职者还必须接受审议或评议。

　　在张必达看来，这并不仅仅是一种形式。通过这种形式，可以“让领导干部们慢慢认识到他们的手中权力到底从何而来”。

　　授权者不仅拥有授权的权力，还拥有收回授权的权力。雨城的《办法》规定，监督委员会和一定数量代表联名，均可对区委和区纪委委员提出罢免案，提交党代会表决；而原选区1/3以上党员联名要求，且选区党员大会半数以上党员同意，可对党代表进行罢免。据悉，在1月12日开幕的荥经县党代会上，即将对一名涉嫌犯罪的党代表启动罢免程序。

　　张必达对这样的“授权”程序体会深刻。在2002年12月21日，雨城区党代表选举日，他和全体县委委员一起，作为普通党员参加了党代表的“竞选”。虽然他最终在和龙乡选区高票当选，但是在投票结果公布之前，谁也不敢说自己不会遭遇“意外”。“当时有人问我如果落选怎么办，我的回答很简单，选不上我就走人。”

　　当时的规则要求，县委委员、候补委员和县纪委委员一般应为党代表。“这就有一个题中之义，如果选不上党代表，那么县委委员也就当不成了，更不用说常委、书记。”事实上，在那一次选举中，包括粮食局局长、计生局长和供销社主任在内的3名科级干部在竞争中落选党代表。

　　那一次，雅安市雨城区和荥经县还进行了党代表大会常任制试点，在中国共产党历史上第一次实行了党代表直选，由全体党员分选区直接投票选举党代表。

　　“民主选举党代表，这是广大共产党员将自己在党内拥有的民主权利通过选举让渡给党代表和党代会的一个过程，是完善权力授受的必备程序。只有经历了这样的一个过程，党代表和党代会才真正具有了代表全体党员行使党内权力的合法性。”雅安市委组织部的一份报告中，解释了这一系列改革的起点和其间的逻辑关系。

　　雅安市委组织部副部长杨建光说，这些改革必须追溯到一年前的党代会常任制和直选党代表，当时搭建的一个制度平台，理清了权力的源头，明确了党员的权利，使现在的改革顺理成章。