本报记者　袁祥

　　2003年12月22日，北京市第二中级人民法院公开开庭宣判北京市二商集团告国家商务部（原国家外经贸部）的行政诉讼案。法院支持了原告北京市二商集团的诉讼请求，宣判撤销原国家外经贸部行政复议决定。国家商务部一审败诉。这是国家商务部（原国家外经贸部）在建国以来第一次因纠正下级行政机关的具体行政行为而成为行政诉讼的败诉方。此判决结果不但令国家商务部震惊，也在社会上引起广泛反响。

　　商务部旋即上诉于北京市高级人民法院，认为一审法院认定事实不清，法律、法规适应错误，请求依法撤销一审判决，维持原外经贸部作出的67号行政复议决定。　　

　　67号行政复议决定的由来

　　2001年9月27日，香港嘉利来国际（集团）有限公司在其与北京市二商集团有限公司（北京二商集团）、北京恒业房地产综合开发经营公司（恒业公司）合作成立的北京嘉利来房地产有限公司（合作公司）中投入巨资而形成的股权，经合作公司中方北京市二商集团单方面申请，被原北京市外经贸委一纸“京经贸资字627号《关于北京嘉利来房地产有限公司更换合作方的批复》”给了另外一家香港公司。

　　香港嘉利来国际集团有限公司认为，上述变更合作公司股东的行政行为违法，而且在整个过程中存在着大量违法、侵权情形，遂于2001年10月25日向原国家外经贸部提起行政复议申请，要求依法撤销原北京外经贸委的627号批复。

　　2002年7月2日，原国家外经贸部做出外经贸法函【2002】67号行政复议决定，以“认定事实不清，适用法律不正确”为由依法撤销了原北京外经贸委627号批复。《行政复议决定书》于2002年7月9日送达各方。

　　《中华人民共和国行政复议法》第三十一条规定：“行政复议决定书一经送达，即产生法律效力。”但是，原国家外经贸部做出的行政复议决定已经生效一年多，北京市外经贸委却一直不落实执行该行政复议决定。

　　因此，经国务院领导指示，国务院办公厅于2003年7月29日下发“国办函【2003】51号”《国务院办公厅关于抓紧依法督促执行原对外贸易经济合作部外经贸法函【2002】67号行政复议决定的函》的督办函，要求国家商务部、北京市人民政府依照行政复议法和其他有关法律、法规的规定，指导、督促北京市外经贸委和有关方面限期依法做好行政复议决定的执行工作。

　　8月14日，国家商务部向北京市外经贸委下发特急通知“商法函【2003】32号”《责令履行通知书》，明确要求北京市外经贸委立即执行行政复议决定，立即下发恢复北京嘉利来房地产有限公司各合作方股东地位的书面通知，重新颁发批准证书，并于9月15日前将履行该行政复议决定结果书面报告国家商务部。此后，因北京市商务局在向国家商务部做出11月15日前无条件执行行政复议决定的承诺后仍未执行，国家商务部于2003年12月12日再次向北京市商务局下发《再次责令履行通知书》，并要求其在12月25日前执行。

　　就在执行期限即将届满的22日，北京市第二中级人民法院对北京市二商集团告国家商务部的行政诉讼案作出一审判决，判决撤销原国家外经贸部做出的行政复议决定。

　　这起行政诉讼是北京市二商集团于2002年7月19日提出的，二中院的判决是在超出审限一年之久后作出的。

　　国家商务部和嘉利来公司均不服一审判决，提出了上诉。我国法律规定，一审判决在终审判决下达前不能生效。因此，原国家外经贸部做出的行政复议决定仍具法律效力。

　　行政诉讼案的焦点是什么

　　这起行政诉讼的焦点究竟是什么？北京二中院和商务部的观点迥异。二中院的一审判决书指出：“在本案中，嘉利来公司是否依法、依合作合同约定履行了出资义务，系争议的焦点问题。……因而有必要对嘉利来公司的出资事实进行审查认定。”

　　商务部认为，这一认定是错误的。商务部的上诉状指出：《行政诉讼法》第五条规定，“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。”因此，作为行政诉讼，本案一审法院应当审查外经贸部作出的行政复议决定的合法性。但在本案中，一审法院始终围绕的核心问题是香港嘉利来公司是否依法、依合作合同约定履行了出资义务。作为行政诉讼，人民法院应立足于审查行政机关的具体行政行为是否合法，而不应越过行政机关的具体行政行为直接介入合同当事人之间的民事争议中去。一审法院错误地确定了本案审查的核心问题。

　　对于业经工商机关认可的《验资报告》和“撤销验资报告决定”哪一个合法有效是本案事实认定的关键问题。商务部的上诉状认为：一审判决在认定两者的证据效力时自相矛盾、彼此冲突；在作出结论时，又刻意回避，顾左右而言他。

　　北京市工商局企监处的《便函》是北京市外经贸委作出627号批复的主要事实依据，而商务部的上诉状指出：该便函的形式明显不规范，不符合《国家行政机关公文处理办法》的有关规定。一审法院却认为：“《复议决定》对北京市工商局及北京市外经贸委关于形式不规范的意见正确，但实质问题是工商机关对嘉利来公司出资情况查处认定的结论是否合法有效。”一审法院人为地割裂了国家机关公文形式和实质内容的有机联系，否定了国家行政机关公文的形式要件对于公文效力的实质性作用，最终确认了《便函》的效力，这是错误的。

　　早在《行政复议决定书》中，商务部就严肃指出，“政府机关的发文主体、格式及印制等，不仅涉及依法行政、公开、透明等重大原则问题，而且涉及到文件的效力及可信度问题，应是行政复议机关的复审内容之一。国务院发布的《国家行政机关公文处理办法》对公文发布主体和格式有明确规定。部门内设机构除办公厅（室）外不得对外正式行文。被申请人依据北京市工商局企监处的一纸手写便函就认定申请人“未履行出资义务”，就认定事实而言，被申请人的做法过于草率和不严肃。”

　　商务部在上诉状中还详细列举了一审法院对案件事实的认定错误和对法律、法规的适应不当。

　　早些时候，应松年、袁曙宏、姜明安、刘凯湘、车丕照、马怀德等我国几位法学家就香港嘉利来公司不服北京市外经贸委行政决定案进行过深入讨论，他们一致认为：“这是一宗涉及违法行政、超越职权、滥用职权的典型案例。”“依靠政府行政权力违法干预企业间民事纠纷的案件时有发生，但在这个案件中，也让我们看到了国家外经贸委依法行政处理问题积极的一面。”