（此稿件为《瞭望》授权搜狐网独家使用，如欲转载请与搜狐新闻中心联系）

　　文 ／ 瞭望周刊记者 李一帆

　　以实物分配、统收统支、先开支后报账为特征的现行公务消费制度，已完全不适应社会主义市场经济的法则，在很大程度上已异化为权力消费，助长了铺张浪费之风，是滋生不正之风和腐败问题的重要土壤，已到了非着手改革不可的地步。

　　现行的公务消费制度，是中国改革大潮中惟一较完整地剩存的计划经济体制的老古董。这项在历史上曾为保证党政机关的正常运转发挥过重要作用的制度，至今已严重落后于改革开放和发展社会主义市场经济经济的实践，在一系列新的体制机制制度面前显得格格不入，弊端重重，成为深化改革的绊脚石，已到了非着手改革不可的地步。

　　四个主要制度弊端

　　一是有的制度规定严重地脱离了公务消费的客观实际。

　　以差旅费报销和伙食补贴标准为例，财政部门规定住宿标准为：省部级干部６０元／晚，厅局级干部５０元／晚，县处级干部４０元／晚，科及科级以下干部３０元／晚，伙食补贴标准统一为１２元／天（注：一些沿海发达地区有所例外，各自出台了相应高的地方标准）。这个多年一贯制的标准，已严重脱离现行宾馆酒店的住宿和用餐收费标准，在实际中根本无法照此执行。

　　再如固定和移动电话使用费补贴问题，不少地方规定只对省直部门厅级以上、地市直部门处级以上、县直部门科级以上的实职领导干部给予通信话费补贴，而其他干部则没有补贴。这样的规定，严重违背了公务通信费用的实际开支情况，因为一般干部同样存在用移动电话和住宅固定电话联系公务事宜的情况，而且具体办事人员的通信费用开支往往比领导干部的开支要大。

　　二是严重违背了党风廉政的要求，管理漏洞百出，导致了大量不正之风和腐败问题。

　　由于出差住宿费用和伙食补贴标准太低，导致了上级部门的干部出差由下级部门补贴（补差额）的现象，造成几乎人人（包括纪检监察和财政、审计部门的干部）在住宿、用餐标准等问题上“超标”的现象。由于存在公差人员派出单位只需付极低标准（象征意义）的差旅费用支出，剩下的全由接待单位予以补贴这么一种隐性消费机制，容易“搭便车”公私不分，公家付费私人消费，进而导致了不少派出单位放松了对出差人员的管理，使得公费旅游现象普遍存在。更严重的是，有的单位以接待住宿补贴和用餐招待开支为借口，开假发票套取预算内资金，设立小金库，用于请客送礼、吃喝玩乐等违纪违法开支。

　　再看现行公务用车制度，导致公车越来越多，坐专车的人越来越多，车子越坐越高档，更新周期越来越短，而公车的使用效率越来越低，用于办公事的时间越来越少。有的单位甚至以小车修理和换配件为借口，开假发票套取大量现金用于违纪违法开支，如某市一个机关单位购置一辆汽车，一年内竟然换了２８个轮胎。

　　三是严重地侵蚀着本来就十分有限的财政资源，导致政务成本日益膨胀。

　　有专家经统计比较后指出，我国是世界上行政成本最高的国家之一；１９９９年全国地方行政管理费中公务员人均开支的办公费、差旅费、邮电费、会议费之和达到近３０００元，占公用经费总额的５８％。

　　据前不久对中部某省的５个地级市的调查，其财政预算行政管理费用支出占财政总支出的比例分别是２２．０９％、２１．２８％、１４．９７％、３３．５３％、３２．６％，上述比例较低的三个市的经济较发达，财政支出总量较大；比例较高的两个市的经济较落后，财政支出总量较小。实际上，公务消费等政务开支的实际数字远远高于上述比例，因为，我国的财政预算支出并不能准确反映公务费用的真实情况，我国党政机关（包括人大、政协、审判、检察机关和人民团体）的费用支出，还存在着财政给政策，单位自己筹票子的现象，不少单位的基建费用、办公用具、交通工具的购置费用以及福利补贴费用等开支都是靠自筹解决的。

　　四是严重地影响和妨碍着服务行业以及与公务消费有关的其他生产经营领域的公平竞争。

　　我国各级党政机关都设有上下对口、人员庞大的专门接待部门（办、处），各级各部门都有内部宾馆（招待所），还有变相的各式星级“培训中心”等。这些宾馆或培训中心等享受诸多机关内部待遇优惠政策，大都垄断了公务会议的承办业务和各种行政性公务来客的接待业务，基本上靠各种类型的会议养着，使社会上其他各类宾馆、酒店等服务行业处于实际不平等的竞争地位。更严重的是因为缺乏制度约束，各类内部宾馆为某些实权人物的各种违纪违法开支提供了十分便利的条件。有的机关单位开会以后，长期不结账，把事后发生的其他费用和一些不便于直接报账的违纪开支，统统往会议费中挤，然后开一张会议费用发票报账。

　　再有，政府采购的招投标机制还不健全，采购定点的随意性很大，往往被一些“关系户”所垄断，这也严重地损害与公务消费有关的生产经营企业之间的公平竞争环境。

　　探索制度改革的思路

　　大量调查的事实和分析表明，以实物分配、统收统支、先开支后报账为特征的现行公务消费制度，已完全不适应社会主义市场经济的法则，在很大程度上已异化为权力消费，助长了铺张浪费之风，是滋生不正之风和腐败问题的重要土壤。在这种情况下，改革和完善公务消费制度，显得尤为紧迫和重要。

　　——改革的总体取向：尽可能缩小统收统支的报账式公务消费的范围，彻底改变实物消费的方式，实行消费方式货币化，消费行为（主体）个体化。

　　现行公务消费中假发票满天飞的现象的症结点，在于统收统支的报账方式；尽可能缩小报账式的统收统支范围，就能减少开假发票报假账的可能性。公务用车追求档次、讲气派，接待追求规格、讲派场等奢侈浪费现象的症结点，在于实物分配的公务消费方式；对现行公务配车实行私有化，将公务用车费用按标准发放到人，由个人支配包干使用，尽可能变实物消费为货币化消费，是解决奢侈浪费问题的对症之策。在公务消费开支上，大家大手大脚，不注意节约导致公务消费支出恶性膨胀的症结点，在于大锅饭式的统一支付方式；只有尽可能变大锅饭式消费为个人化消费，把公务消费与具体消费者的利益挂起钩来，促使大家把公家的钱当作自己的钱来花，大家才会真心实意地关心节约问题，公务消费支出的恶性膨胀问题才有可能从根本上得到遏制。

　　因此，公务消费制度改革在总体思路上，应当紧紧扣住上述三个根本性症结，对症下药，才有可能从根本上解决问题。至于目前有的地方和单位正在试行的由财政统一支付、集中核算等各种改革措施和做法，只能是一种过渡性办法，难以从根本上解决问题，对于这一点，各级各部门尤其是纪检监察机关和财政部门的同志应有清醒的认识。

　　——改革的基本原则：各地各部门必须从根本上改，但要因地制宜，在具体方式和标准上不搞一刀切。

　　我国各地经济发展不平衡和人民的生活消费水平存在较大的差别，公务消费水平应大致与当地经济发展水平相适应。因此，公务消费制度改革的具体方式和标准不宜全国一刀切，而应该坚持原则性与灵活性相结合的原则，允许省（市、自治区）、市（州）、县（市、区）在遵守中央关于改革的大政方针和总体要求的前提下，从本地区实际出发确定具体的改革方式和各项公务费用的开支标准。诸如用车制度改革后的公务交通费用补贴标准，以及公务通信费用补贴标准、公差住宿费用和伙食补贴标准等，都应该要求各地根据当地的财务状况而定，与地方财政收入挂钩。只有这样才能真正保证公务消费制度改革方案和各项措施的可行性，同时，这样做有利于促进各级地方领导真正关心本地区的经济发展，因为只有在提高经济发展水平，改善人民生活的前提下，公务消费才能得到改善。

　　——改革的基本要求：务必稳步推进，不能一哄而起，具备条件的，要坚决改，并且要一步到位；条件不够成熟的，要创造条件改，逐步到位。

　　公务消费制度改革是我国改革进程中的一个深层次问题，情况复杂，涉及面广，人民群众十分关注，各方面很敏感。近年来，一些地方和部门对现行公务消费制度作了初步改革的尝试，反响不一。因此，一方面必须坚定决心，大胆地改，另一方面又必须十分慎重，细心地改。每一项改革措施的出台都必须进行充分的可行性分析论证，广泛征求社会各界的意见，充分听取人民群众的呼声，把整个改革积极而又稳定地一步步推向深入。

　　——对于有必要继续保留的统一支付和管理的公务消费项目，要严格规范，建立新的管理体制和制约机制。

　　改革到位后，整个公务消费制度将会发生根本性变化，隐性消费将变为公开消费。如公务用车在具备条件的机关单位将基本上实行私有化，购车及其公车分配、调度、修理、司机管理以相关的报账式费用开支等事项将不复存在，剩下的只是逐月按标准给工作人员支付交通补贴费用；公务差旅费和伙食补贴将实行定额包干，出差人员按出差天数领取包干费，原始发票报账的历史将结束，各级各部门各单位的公务接待工作重点将发生根本性转变，主要负责工作接待，生活方面只帮助来客办理有关预定手续，费用一律由出差人员自理，接待单位不准为其补贴任何费用开支，不准宴请，各单位的接待费用科目应作调整。

　　但改革后有的统一支付和管理的消费项目仍然需要保留，如各级各部门的办公设施、各类会议的费用开支、公检法部门的办案用车、外宾来访的接待和安全保卫费用、党和国家领导人出国访问的费用和到地方视察的费用以及地方对其的接待和安全保卫费用等项目，都只能继续采取统一管理统一支付的办法。在其管理体制和机制上，应当有新的规范和举措。一是在体制上应该由各级财政统一集中管理；二是在费用支付的具体方式上，应该严格禁止现金支付，实行电子化转账支付，使每一笔经费支付活动的来龙去脉都有案可查，避免“黑箱”操作，以便于监督部门的监督检查。□

　　（作者为湖南省纪委研究室副主任）