■本报记者 卿志军 王晓红 谷江民
2004年1月1日湖南省关于户籍改革的12号文件正式实行。此文件是湖南省委、省政府2003年10月28日颁发的，旨在逐步建立新的、城乡统一的“一元化”户籍管理制度，将农业户口与非农业户口统一称为居民户口，并逐步制定相应的配套改革措施，在全省从整体上推进户籍管理制度的改革。
据了解，早在2001年12月，湖南省曾与广东、福建省宣布，实行城乡户口登记管理一体化，统一称为居民。随后的半年中，加入这个行列的还有江苏、浙江、辽宁等约10个省市，新一轮户籍改革由此启动。但改革很快遭遇了体制阻力，至2002年上半年，大多数省市已暂停待命。这次户籍改革是湖南省又一次提出户籍改革并贯彻实行的大举动。
从有关文件和领导讲话中透露出，此次改革将在体制和深层次的问题上切入，从体制上寻求突破。
户籍制度蜕变为户口管理
湖南省副省长徐宪平在工作部署会上指出，这次户籍管理制度改革的目的，一方面是要建立城乡统一的户口登记管理制度，另一方面是要剥离附加在户口上的一些社会管理功能，还户口登记管理的本来面目。
在此次改革中，计划生育政策继续实行“双轨制”；退伍兵安置按照入伍前户口登记所在地来进行安置；对户口登记在居民委员会而未承包土地的居民可以享受低保；抚恤优待政策按照户口登记地和承包土地与否来区分；对迁入城镇的农村居民，土地可以保留。
相关政策都有所变化，公安部门不再担负起迁移审查的职能。户籍只作为居民身份管理的功能保留下来，让户口只承担当起公民身份登记的作用，成为提供居民信息的工具，而把户籍上依附的其它社会功能进行分离是湖南这次户改的主要措施。在目前，国家未启动“一元化”户籍管理制度改革的情况下，附加在户口管理上的一些社会功能被剥离后，湖南省把相关的配套政策以户口登记地和承包农村土地为载体，再来对计划生育、退伍军人安置、最低生活保障和抚恤优待等几大政策进行了调整。
湖南省公安厅人口管理总队主管户政的支队长苏芬说，以往公安部门都是把好城市的大门，严格控制外来人员进城落户，这一次湖南省公安部门首先打开城市的大门，推行户籍改革，促进相关部门逐步调整政策。
湖南省社会科学院法学、社会学研究所所长方向新评价这次户籍改革说，基本上是按照户籍改革的长远方向来进行设计的。从促进人口流动来看，户口管理应该居住在哪里就算哪里的户口。中国的“控制型”户籍制度与“自动型”市场经济之间的矛盾日益突出，在一定程度上甚至阻碍了经济的发展，户口不应承受太多的其他功能。
触及体制“硬伤”
当越来越多的人开始远离乡土家园去外面闯荡之时，现行户籍制度像一条无形的绳索束缚着最重要生产要素的人的自由流动，阻碍着市场对资源的有效配置，也剥夺了人的自由。湖南省行政学院法学部主任刘丹教授说，二元分割的户籍管理体制导致人的基本权利的差别。在我国的宪法中，还没有确立公民的自由选择居住权。这次户籍改革也只从制度上对这一项权利进行了初步确立。
有关专家指出，从我国的经济发展来看，2020年城镇居民人口要占到全部人口一半，才能促进我国经济的良性发展，城镇化是我国经济发展的必然选择。
就湖南省的城镇化水平来看，2000年城镇人口占总人口的比重仅为29．8％，明显地落后于工业化和整个国民经济发展水平，2000年时湖南的工业化率上升到78．7％，比城镇化率高出43 ．9个百分点。世界发达国家的经验表明，城镇化与工业化率一般保持20个百分点的差距，最多也只能低于工业化率20多个百分点。湖南的经济需要城镇化来释放能量，户籍改革势在必行。
户籍改革的最后宗旨是让人们能自由选择居住地，城镇化是要把大批的农民引进城里来，就现在出台的相关政策来看，能否满足二者的要求呢？
湖南省行政学院法学部主任刘丹教授说，湖南的这次改革只是迈出了第一步，很多的政策还有待于完善。湖南户改在探索中前行，很多的体制在不断遭到改革的“拷问”。
农民进入城市，首要的就是寻找生存的就业方式，这需要有开放的统一的劳动力市场。而现在我国的就业体制是，农民都以外来人员的身份进入城市，农民只能从事着最脏最累城里人不愿意干的活，成为“民工”，而公务员、国有单位招人都绝不会考虑农民。这种就业体制不利于农民进城，他们始终只能是城市的匆匆过客。
农民进入城市后，很难享受到社会保障系统。方向新对湖南省去年落户到城的441户农民进行了调查，占92．7％的人没有参加任何形式的社会保障，养老、失业、医疗等社会保障全凭自己解决，而又有80％的农民想参加社会保障。城市对他们来说，生活成本提高，风险增大，又缺少保障机制。谋生的艰难是许多农民进城难以迈过的“门槛”。如果这些社会保障的权益都给农民，政府肯定要付出相当的代价，政府又无力于承受得起。
湖南省的这次户改允许农民自愿保留土地，算是给他们留有最后的依靠，作为在城里发展失败后的退路。进城后还拥有土地，世代以土地为精神和生存寄托的农民才能放心地进入城里。但是，农民保留土地，给农业的规模化经营带来大的阻碍，不利于农业的发展，也不利于城市的发展。
作为人口大国，每年净增加人口都在1000千万以上，人口过多仍然是我国的首要问题，计划生育作为我国的一项基本国策还必须执行下去。而我国计划生育政策对城乡有别，城镇夫妇只能生一个孩子的政策限制对于进城的农民来说，可能会成为他们进城的难题。
不平等的教育资源分配也会成为农民入城路上的“绊脚石”。城镇学校过高的费用让他们望而止步，很多入城农民的子女就学困难已经成为一大问题。但另一方面，随着进城的农民逐步增多，要求就学的子女也越来越多，而城镇教育资源又是有限的，如何对教育资源进行重新分配的确是一个复杂的问题。
方向新认为，当前我国要经过一段让农民先进城，再落户的过程。但总的来讲，户口迁移将更容易，只要有合法固定住所或稳定生活来源，就可以获准迁入县城、乡镇所在地；如果改革户籍制度仅仅是为了方便“农业人口”的户口迁移，就无法实质性地消除城乡差别。户籍改革应当按照市场经济的发展要求来进行。
作为工业相对落后，农村经济不发达的湖南省如今在全国率先迈出了户改的第一步，政府的各部门领导应该充分地认识到改革的艰难性和复杂性，制定周密的措施，让户籍改革安全着陆，刘丹教授说。
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