文/吴学安

　　【提要】有关人士表示，之所以现在仍没有开征燃油税，主要是因为考虑受中东局势的影响国际油价一直居高不下，当油价处于一个较为合适的价位时就会开征燃油税。

　　国家税务总局局长谢旭人日前（2004年1月13日）在国务院新闻办记者招待会上透露，取消养路费、开征燃油税的工作已经进入审批程序之中，一旦时机成熟将适时开征燃油税。曾经一触即发而后又无声无息的以燃油税取代养路费的“费改税”工作，又一次引起社会各界的广泛关注。

　　燃油费——费改税的“重头戏”

　　当今世界上任何一个国家的财政收入都分为两部分：一是税收收入，一是非税收入。在国内，非税收入主要包括行政性收费、事业性收费、政府性基金和集资等。在上世纪90年代末，国内行政事业性收费和政府性基金（不包括社会保障基金）约有6800多项，其资金总额达4200亿元人民币，相当于中国同期财政收入的45%。在市场经济发达的国家，政府的非税收收入只起着补充性作用，在政府预算收入中所占的比重甚小。美国联邦政府预算中，非税收收入约占6.7%，日本的非税收收入约占5%，而韩国的政府预算中，非税收收入也仅占5.7%。

　　早在20世纪90年代末，费改税就被确定为今后财政体制改革的“重头戏”。因为“三乱”始于“行路难”，全社会迫切期盼的是从“行路”上启动“费改税”。因此，国家早就着手研究首先从道路和车辆上“开刀”。取消养路费，增设燃油税便被列为费改税总体工程中的第一个“突破口”。

　　早在10年前，海南省就成为全国率先实行“燃油附加费”的地区。但由于全国性政策尚未出台，在海南，征收单位仍未转移到税务部门，所实行的并非是实际意义的“费改税”。据报道，海南省目前“燃油附加费”的征收方法是，对于柴油车实行养路费、过路费、过桥费、运输管理费四费合一的收取方式，每月300元；对于占大多数的汽油车，则实行每吨1500元收取“燃油费”，不计标号。按照密度换算，约合每升1.15元。“燃油费”改革给海南省带来的收益是相当可观的，改革前全省养路费等四种费用一年收入2.2亿元，改革后的1994年当年燃油费收入就达4.5亿，之后逐年递增，2003年达到7.5亿。就车主来说，最大的收益者是平时跑车不多的私家车主，而出租车和其他运营车辆的缴费则大大增加。可见，对于有车一族来说，若真用燃油税代替纷繁的收费项目，则不啻为一件利好的消息。

　　国家之所以将以燃油税取代养路费，主要有以下两个因素：一是解决超载问题。养路费一般是按吨位和运营收入两种计费方法收取的，实际成了一种定额费，难以体现“多用路、多交钱”的公平原则，并且由此带来超载严重和载重作假等管理问题。二是解决乱收费问题。同时，费改税还有利于交通部门精简机构，改变“路养人”的现象。

　　燃油税为何屡遭难产

　　早在1998年底，时任财政部长项怀诚就在公开场合说过：汽车车辆费、公路管理费加起来有217项之多，这还是有鼻子有眼的，没鼻子没眼没报告的可能会更多。因此，费改税应从取消养路费，实施燃油税开始。寥寥几言，意味着一场税费改革在中国悄然兴起。

　　国务院本来设想从1999年1月1日起，取消养路费、公路客货附加费、公路运输管理费，以及地方用于公路和城市道路维护、建设方面的部分收费和基金，取而代之的是开征燃油税，同时以车辆购置税取代车辆购置附加费。然而，欲增设这一税种与当时的法律“撞了车”，因为1997年全国人大通过的《中华人民共和国公路法》里有将“公路养路费”改为“燃油附加费”的条款。要改税，就得先动法律。1998年11月4日，九届全国人大常委会第五次会议通过的各项法律文件中，却独独没有国务院提请审议的《公路法》修正案的影子。

　　其实，这个议案在最早的设计者手中，就引起了不小的争论。不少人认为，当时开征燃油税的时机远未成熟，一是当时上路不烧油的交通工具不少，包括燃气的、电动的、还有使用太阳能的；而燃油不上路的则更多，如飞机、轮船等。另一方面是改了税后怎么征管：如果在生产环节征税，势必要增加企业生产的流动资金，如此就会出现拖欠，加大“三角债”的比例。此外，含税的高价油极易刺激走私，并且全国炼油厂分布得很不均匀，其中加工量90%以上的大型炼油厂都是国务院所辖部门的中央直属企业，收入归中央财政。改了税，原来归地方收取的养路费等，就要大部收归国家，将会使一些本来就捉襟见肘的地方财政雪上加霜。若是在流通环节征收燃油税，难度则更大，全国各地加油站多如牛毛，征管工作面广量大，税收成本势必加大，而如按某些人提出的那样，搞石油专卖，岂不是又回到了计划经济的老路上去了！

　　值得一提的是，1999年10月31日，九届全国人大常委会十二次会议，最终通过了《公路法》修正案，该法第三十六条修改为：“国家采用依法征税的办法筹集公路养护资金，具体实施办法和步骤由国务院规定。”这项法律规定，标志着对交通车辆开征燃油税已正式列入法律。从2000年起，国家实行多年的车辆购置附加费过渡为车辆购置税。有报道说，在九届全国人大常委会十二次会议表决通过《公路法》修正案前，委员们在审议过程中对这个决定草案本身是认可的，并对国务院的具体实施方案提出不少意见和建议。许多委员认为，修改《公路法》，实行“费改税”的方向是完全正确的。但他们对《公路法》修改后会不会给农民增加负担，以及对农民的补偿能否到农民手中表示担心，心里没底，希望国务院考虑得再细一点。

　　还有一个让人挠头的问题—─这些年来，许多地方政府修了不少高等级的公路，自有资金不足，大多举了债，时下正靠着收取养路费来还债，改了税之后，还有钱还债吗？再有，原来在公路上靠收费吃饭的人数目庞大，在一些基层县镇，其人数远远超过当地的税务人员，改了税，这部分人的饭碗势必就要砸掉，是下岗还是分流？不言而喻，任何一项改革都不会是一帆风顺的，改革者必须有深思熟虑的思路和志在必得的勇气。

　　燃油税出台势在必行

　　2004年1月13日，国家税务总局局长谢旭人对新闻界表示，取消养路费，开征燃油税的工作已进入审批程序中，一旦油价合适就可以开征。

　　开征燃油税是关系到国民经济的方方面面的一项系统工程，可以说是“牵一发而动全身”。由于国内原油相当一部分依赖进口，而近年来，国际局势持续动荡，尤其是中东局势持续不稳定，导致油价居高不下。专家们认为，在原油价格下跌时推出燃油税最为有利。目前中东局势趋于缓和，估计国际油价会不断回落，现在正是推出燃油税的最佳时机。

　　的确，取消养路费，征收燃油税将会对城乡居民的日常生活和国内的汽车工业、公路建设产生积极影响。从公路管理方面来看，由于实行按车辆类型交纳养路费的制度，现今公路上的货车超载吨位越来越大，交几吨的养路费却拉十几吨、几十吨，车主逃了费，却带来了交通事故隐患和给路面造成很大损害，而费改税则能实现多用路多收费的公平原则。同时，实行燃油税，撤掉层层收费站，司机少了停车、交费、查车、交罚款等负担，省了跑腿审批办证交费的麻烦，运输成本有望下降，或许能给老百姓带来实惠；从汽车工业发展来看，一方面，能够促进私人汽车消费的升温。以每辆私家车平均每年行驶里程在1—2万公里之间，平均耗油量为每年1吨左右计算，车主所交的燃油税要比养路费少；另一方面，能够进一步促进汽车业生产技术的更新换代。由于老旧车辆的油耗较高，所交的燃油税必然要高，这将对今后汽车工业的技术进步提出新的课题，促使汽车业更多地利用电喷和柴油技术，更多地采用轻型材料和节能技术，有利于节约石油资源和减少污染。

　　由此可见，征收多年的“养路费”有可能用不了多久就将寿终正寝了，燃油税将取而代之，国家税务总局日前发布的《加油站增值税征收管理办法》明确规定：从2004年5月1日起，加油站不管用汇票还是用加油卡收取售油款，都必须交纳增值税。这一系列举措可以视为燃油税改革的前奏序曲。就目前情况看，取消养路费，实行燃油税遭遇到宏观环境和技术层面等诸多问题，仍有一段相当长的路要走，但时下有一些专家们则认为：战术不能坏了战略，燃油税早晚要上，麻烦早晚要闹，而今市场平缓，物价不足虑，现在就应先上燃油税，不然过这村就要等下一个店了。

　　（摘自《法律与生活》半月刊2004年2月上半月）