□ 本刊记者 段宏庆／文

　　肇始于政府机构改革

　　稍晚于中国的经济体制改革，中国的行政体制改革从 20 世纪 80 年代初开始，真正实施则是在 1982 年。

　　1980 年 8 月，邓小平在中央政治局扩大会议上作了《党和国家领导制度的改革》的讲话，这是中国最早的政府机构改革的指导性文件。以此为精神，中国政府于 1982 年进行机构改革，把 100 个工作部门精简到 61 个，副总理职数下降，副部级职数也减少了很多，还解决了领导干部终身制的问题。如规定省部级干部正职 65 岁退休，副职 60 岁退休。

　　以此为起点，中国迈入行政体制改革进程。在这个总的进程的每一阶段，都是以机构改革为切入点――它既是实现政府职能转变的手段，也是建立新的适应社会主义市场经济需要的行政体制改革的起点。

　　1988 年，国务院部委机构减少到 41 个，工作机构数减少到 68 个，编制减少 9700 多人； 1993 年机构精简，国务院工作部门从 86 个减少到 59 个； 1998 年的机构改革后，除国务院办公厅外，国务院组成部门减少到 29 个；同时还精简了很多与计划经济相关的部门，这些部门转变为国家经贸委下属的 9 个局，到 2001 年 2 月 19 日，其中 7 个局也被撤销，国家煤炭生产局改称国家安全生产局，只有国家烟草专卖局依然保留。至此，中央各部委办直属局公务员从 1997 年 3.4 万人减少到 1.7 万人，国务院人员编制总数减少了 47.5 ％。

　　2003 年新一届政府产生，首先做的仍然是政府机构改革，除国务院办公厅外，国务院组成部门减少到 28 个。且这次国务院机构改革，不仅仅是编制、人员的简单加减，而是强调在职能转变上下功夫，它将国家的经济管理职能从企业管理转向资产管理，同时明确，政府在继续搞好经济调节、加强市场监管的同时，要更加注重履行社会管理和公共服务职能。这是一个深刻的转变。

　　探索行政法治建设

　　与政府机构改革相同步， 20 年来的行政体制改革还伴随着行政法治建设。其功能是创造政治体制改革的有利环境，夯实政治体制改革的社会基础，并为政治体制改革提供方式、方法和程序性的经验。

　　中国的行政法治建设，严格意义上说，起步于 1989 年的《行政诉讼法》。所谓“行政诉讼”，通俗地说，就是“民告官”，即老百姓对政府的行政行为不服，可以向法院起诉行政机关，对行政行为进行监督，同时对自己的利益寻求救济。

　　《行政诉讼法》在中国法治建设的历程中，其意义不可估量。正是有了“民告官”这条制度通道，行政机构才真正意识到规范和约束自己行为的必要性。可以说，很多的行政法律、法规都是被《行政诉讼法》逼出来的。《行政诉讼法》规定行政机构做出行政行为要有法定依据，但过去行政部门行政大多没有法律根据，只有大量的红头文件和领导人的指示，所以在《行政诉讼法》出台之后，大量的行政立法被提上议事日程，

　　1992 年 3 月，李鹏在政府工作报告中第一次使用了“依法行政”这个词，这也意味着，中国的改革开始走上法治化道路。此后，《国家赔偿法》于 1994 年出台，进一步强化了对公民权益的保障。

　　1996 年，《行政处罚法》的出台，这是中国行政法治建设的又一个重要标识，其意义在于，第一次以法律的形式对行政行为设立与实施进行了规范；同时明确了权责统一的原则，违法行政行为要追究责任；另外还规定了行政相对人有申辩、要求听证等权利。政府的行政由此走上了“良法”之治。　　

　　“依法治国”方略提出

　　1997 年，中共十五大报告明确提出：“一切政府机关都必须依法行政，切实保障公民权利，实行执法责任制和评议考核制。”同时，该报告还第一次提出了“依法治国、建设社会主义法治国家”的基本方略。 1999 年 3 月，九届全国人大二次会议将“依法治国”载入宪法。同年 11 月，国务院发布《全面推进依法行政的决定》，对各级政府及其部门的依法行政工作提出明确要求，并进行了重点部署。

　　2002 年，中共十六大明确提出了“政治文明”的社会发展目标，并继十五大之后再次强调“推进依法行政”。 2003 年新一届政府产生后，十届全国人大常委会第四次全体会议于当年 8 月通过了《行政许可法》，“法治政府”、“有限政府”的理念成为中国行政体制改革的重要目标。　　

　　全面推进依法行政

　　2003 年的中国，中国行政法治建设也进入了一个新的阶段。以《行政许可法》出台为标志，以及国务院废止《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》，代之以《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》，公安部发布《公安机关办理行政案件程序规定》等等，一系列体现着全新行政观念的行政法律、法规和规章正全方位完善着中国的行政法体系。

　　《行政许可法》通过建立规范的行政许可制度，妥善处理政府与市场、政府与社会、公权力与私权的关系，明确规定什么事项可以设定行政许可，什么事项不需要设定行政许可。此外还相对集中了行政许可的设定权，除法律、法规和省级政府规章在特定条件下可设定行政许可外，其他国家机关包括国务院各个部门一律不能设定行政许可，这使得现行行政审批中近 50 ％需要修改或取消，合理的则需要通过制定法律或法规、省级政府规章来加以确立。

　　同时，《行政许可法》通过规定一系列的便民措施，有利于行政人员牢固树立服务意识，提高工作效率；另外，通过规定违法实施行政许可应当承担法律责任，行政许可原则上不收费，确保了行政权力与责任的挂钩，行政权力与利益的脱钩。

　　在刚刚结束的 2004 年“两会”上，温家宝总理在政府工作报告中指出：“要全面推行依法行政。各级政府都要按照法定权限和程序行使权力、履行职责。所有政府工作人员都要学会并善于依法处理经济社会事务。要改革行政执法体制，相对集中行政许可权和行政处罚权，推进综合执法试点，解决多头执法和乱罚款等问题。要加强行政执法监督，促进严格执法、公正执法和文明执法。实行执法责任制和执法过错追究制，完善并严格执行行政赔偿制度，做到有权必有责、用权受监督、侵权要赔偿。”

　　今年“两会”结束后，国务院将发布《全面推进依法行政实施纲要》。同时，《行政许可法》将于今年 7 月 1 日正式实施；另外，行政强制法、行政收费法、行政程序法、行政诉讼法（修订）的立法工作已经列入本届全国人大的立法规划，在今年也将紧锣密鼓展开。

　　2004 年无疑是中国行政体制改革值得关注的一年。

　　《纲要》侧重于行政活动的法律根据以及外部监督，明确认识到依法行政原理的兑现必须以来自政府外部的诉讼或者司法救济为担保，并试图让“以人为本”这样的现代政治的彩蝶在 10 年之后破茧而出。这是中国 2001 年加入世界贸易组织之后社会进一步发展的合乎逻辑的结果