此案作为检验检疫部门的行政诉讼案件，对有关法规和中国行政复议制度提出了更明确的要求；法律法规的不完善，可能导致更多的此类行政诉讼

　　□ 本报记者　张立伟

　　据上海本地媒体报道，浦东新区法院近日开庭审理中电通讯科技有限公司（以下简称中电公司）诉浦东新区出入境检验检疫局（以下简称浦东检验局）行政处罚一案，浦东检验局一审打赢这起行政诉讼案。

　　据悉，此案是上海市有关检验检疫局成立以来处罚金额最大的案件，也是上海检验检疫系统第一起行政诉讼案件。

　　随后，一些媒体对此案提出质疑，引起了社会广泛关注。《财经时报》调查发现，此案作为检验检疫部门的行政诉讼案件，对检验检疫的有关法规和中国行政复议制度提出了更明确的要求。法律法规的不完善，可能导致更多的此类行政诉讼。

　　最大的行政处罚

　　２００３年 １月 ２５日和 ２６日，中电公司从浦东国际机场进口两批韩国产手机散件，共计３．５７万台，价值３９２．７万美元。中电公司是中国少数几家同时拥有ＣＤＭＡ和ＧＳＭ手机牌照的公司，也是中国电子信息产业集团持股的中外合资企业，注册地在北京。

　　１月２８日，中电公司委托中外运空运发展股份有限公司（以下简称中外运），向上海浦东机场局代理报检。电脑打印的报检单表明，该批货物的入境口岸为上海，目的地为北京市海淀区，而货物存放地是华东。货物实际目的地为中电公司在上海的组装工厂。

　　报检员杨晟东告诉记者：“目的地填为中电公司的注册地北京市海淀区，是因为电脑自动生成。”上海检验检疫局法治处的蒋迎对记者说：“海关为监管企业的需要，通关单上货物目的地一般按照公司注册地，报检单应该是按照实际目的地填写。”按照报检内部有关规定，在入境口岸报检，在目的地检验。

　　上海机场局给了杨晟东四联的通关单，将检验手续调走，让中电公司与北京局联系检验，并要求在没有接受检验检疫前，货物不准销售、使用。

　　３月１９日，中电公司致函北京局，要求将商检事宜转回上海局。３月２１日，北京局给上海局法治处回电，表示同意由上海局检验。４月１５日，中电公司向上海浦东局提出商检申请。

　　中电公司表示，４月１５日，上海浦东局电话通知中电公司：“北京局检验手续已到，速来报检。”当日，上海浦东局即到位于上海青浦的中电公司组装厂查勘，发现手机散件已经组装完毕约３．３万台。

　　上海浦东局２００３年８月２２日做出《行政处罚决定书》认定：中电公司于２００３年４月１５日报检３．３万台、价值３６３万美元的手机成套散件，未经检验就擅自加工装配使用；依据法律，处以罚款人民币１５０．４６万元。据悉，有关法律规定，未经过商检的货物被使用销售，可处罚货物价值的５％～２０％。

　　中电公司不服，提出复议和行政诉讼，并未交罚款。后由于行政处罚规定，按日３％加处罚款，至今，中电公司面临的罚款已高达８００多万元。这是上海检验检疫局迄今处罚最高的罚款数额。

　　分歧产生

　　“１月２８日上海局接受报检申请后拒绝检验，将手续调走，出现长期无法确定检验机关的情况，我们被迫组装。”中电公司杜奕事后这样说。

　　一审法院确认，１月２８日，中电公司的报检代理人中外运华东分公司向机场局报检，机场局向中电公司出具了入境货物调离通知单，并告知应及时与目的地检验检疫机构即北京局联系。

　　中电公司表示，他们在２、３月间曾多次联系北京局和上海局，由于对方相互推诿，致使到４月１５日才检验。

　　上海局表示，中电公司此举有逃避检验检疫和不缴纳商检费的嫌疑。２００３年１月８日，北京局曾经对他们做出“未经检验擅自使用销售进口货物”的罚款４万余元。中电公司在上海浦东机场入关的货物目的地在深圳，而填报的是北京。据悉，检验检疫费是货物总值的１．６７‰。

　　但是，中电公司确有１月２８日报检的事实，而填错“目的地”是代理报检公司造成的。由此，正常情况下几天就可完成的进口商检，直到７７天才检验。“手机更新换代的周期特别短，到２月底我们已经损失６００万元。我们承受不住，被迫组装。”中电方面这样做出解释。

　　据悉，北京局在３月５日向国家质量检验检疫总局检验监督司致函，对中电公司所说的“相互推诿”进行解释和抗议；上海局３月１２日也通过办公室向媒体散发资料，表示“以正视听”。

　　目前，中电公司对一审判决不服，已经向上海市中级人民法院提起上诉。

　　行政复议制度

　　据悉，中电公司起初不服行政处罚，曾向上海局提出复议。２００３年１１月２０日，上海局做出２００３第１号行政复议决定，维持处罚决定。

　　但是，中电公司一方向记者提供的处罚单显示：上海检验检疫局法制处长２００３年８月１１日做出审批，局长签字批准。据悉，前去位于上海青浦的中电公司组装厂查勘并做出处罚的工作人员中，多名来自上海检验检疫局。中电公司的代理律师由此认为：“运动员自己做裁判的做法，让所有企业永远处于弱势地位，这种制度安排本身是不合理、不公平的。”

　　上海检验检疫局法治处的蒋迎表示，该局实行重大案件讨论制，批准处罚的是副局长，而行政复议的是正局长。

　　全国人大内务司法委员会委员应松年近日接受《财经时报》采访时说，中国的行政复议制度确实存在缺陷。行政复议一般是在系统内部上级对下级的行政行为的复议，达到真正的公平是不太容易做到的。

　　他说，上级法制部门如果不参与具体业务，复议可能保持公正，但是实际上大部分有联系。“不中立就有导致不公正的可能。尤其是一些处罚比较大的行政执法案例，往往向上级请示批准”。

　　应松年认为，应该邀请一些懂专业的独立人士参与行政复议；行政复议的结果不会影响行政诉讼的裁决，行政诉讼中法庭只审查行政处罚的“合法性”，而不审查“合理性”。

　　法规模糊？

　　中国的《商检法》自１９８９年８月１日起实施，２００２年４月曾通过全国人大修订。但是，由于近年来进出口业务的迅速发展以及中国加入世贸组织后面临的环境变化，已经有不少问题逐渐显现。

　　中电公司律师表示，《商检法》中规定“进口商品应当向报关地的商检机构报检”；《商检法实施条例》规定“对外贸易合同或者运输合同未约定检验地点的，在卸货口岸、到达站或者商检机构指定的地点进行检验”；因此，只知道上海作为“报关地”和“卸货口岸”是法定检验地。而上海检验检疫局从未对外公示过“目的地”、“入境口岸”、“货物存放地”哪个是确定检验地点的要素，中电公司并不知道有关目的地检验的内部规定。

　　上海检验检疫局法治处蒋迎表示，关于进口货物的检验检疫地点，国家局有明确的规定；尽管对《商检法》模糊的规定各方存有争议，但目前还是依据《商检法》执法。

　　上海局有关人士透露，进口货物的“目的地”不在注册地的案例，大约有８０％。记者询问是否曾经发生过误把“注册地”当作“目的地”的，有关人士表示，“没有统记，应该有”。

　　“大通关”的核心

　　国家质量检疫检验局法制处的有关人员告诉记者，对于在何地进行检验检疫，实际上一直就有争议。该处２００２年就向国务院法治办提供了几个方案，要求对《商检法》多处进行修改，但是至今没有批复。

　　“估计今年一定能够出来。”这位工作人员说。据悉，一种主流意见认为，应该把在内地的检验检疫工作都转移到口岸，以提高口岸工作效率，提高通关速度。

　　２００３年８月，国家质量监督检验检疫总局在广东召开“大通关”工作会议，要求通过运用现代管理和信息化手段，规范、畅通口岸进出口货物的信息流、单证流、货物流和资金流。国家质检总局李长江局长明确指出：“大通关”的核心就是“提速”。

　　引起一系列问题的起因，是“目的地”出现错误；报检员表示是“电脑自动生成”，上海局表示应该是“人工填写”。

　　报检员的培训和管理一般由检验检疫部门负责，如果是报检员出现错误，“我们可能做出处罚，比如扣分。”蒋迎回答记者说，“目前我们还没有对这个报检员做出处罚。”

　　有关法律专家表示，中电公司未经检验检疫使用进口零部件，自是属于“违法”；另一方面，中外远作为报检代理人错误地填写了“目的地”，为随后发生一系列问题提供了可能，也应该承担一定的责任，甚至可以起诉。