该区政府大幅裁撤乡镇机构，但干部身份转换

　　所需的巨额资金成为眼下障碍，精简后的政府如何与上级职能部门对接也是大问题

　　3月19日下午，湖北省军培中心。坐满300多名乡镇基层干部的报告大厅里，湖北省委政策研究室副主任宋亚平正在脱稿演讲。

　　演讲主题围绕咸宁市咸安区乡镇机构改革展开。1999年8月至去年12月，宋亚平曾任咸安区委书记，他所主导的党政干部交叉任职及大幅撤并乡镇机构等14项重大改革，一度引起广泛争议。

　　演讲进行中，湖北省来凤县三胡乡党委干部周亚琴起身发问：“咸安为何只改乡镇机构不改区直机关？机构改革为何不能自上而下？”

　　宋亚平答道：“我建议全国只设三级政府，中央、省和县三级，其他通通砍掉。”

　　一言既出，掌声雷动。

　　“宋亚平应该是有感而发。” 咸宁市一位不愿具名的官员分析说，宋于今年1月1日上调湖北省委后，咸安政改面临“人去政息”的考验。更为关键的问题是，一个区级政府所主导的机构改革，在孤点突破之后，如何在人、财、事等方面顺利完成上下衔接，从而保证改革的延续性。

　　咸安“政改地震”

　　去年的改革后，咸安全区乡镇党政机关工作人员由799名减少到341名，精简57.3%。而2002年3月市里核定给该区的编制为433名，首次出现缺编132名。

　　被外界称为“政改地震”的咸安乡镇机构改革肇始于2003年初， 2002年的农村税费改革改革则是诱发此次政改的直接原因。

　　税改前，该区农村年均收费5000多万元，改革后核定税费为1237万元，实际能收到的只有600万元，加上级转移支付的1300万元。财政缺口高达3000万元。咸安区财政局一位负责人对当时的情况评价说：“乡级财政已告崩溃，区级财政摇摇欲坠，不改不行了。”

　　时任区委书记的宋亚平则直接将改革矛头指向臃肿的党政机构。“咸安总人口45.8万人，当时财政供养的干部接近两万。”宋认为，50人养活一名干部是一个可笑的比例。

　　2003年1月13日，咸安区乡镇换届选举开始，区政府的改革方案就此展开。

　　首先，在群众代表和全体党员干部参与的党代会上，差额直选产生了各乡镇机构的党委书记。

　　咸宁市委书记李明波对此解释说，“差额”与“海选”是这次选举的两个“全国首次”，此前的方式是党委会投票，等额选举。

　　改革方案的第二步是党政交叉任职，党委书记兼镇长，一名副书记兼常务副镇长，一名副书记兼人大主席团主席和纪委书记，一名副书记兼政协工委主任，另5名委员中有3名分别兼任副镇长。

　　这一改革的结果是，咸安区12个乡镇四套班子（党委、人大、政府、政协）的领导职数减少了102人，精简率44%。

　　3月15日上午，咸安区官埠桥镇党委副书记、常务副镇长张汉桥被不间断的电话与来访者包围。

　　张的兼职身份正是来自于去年初的这次改革，而他所在的官埠桥镇办公楼也有着耐人寻味的格局：在张的办公室右侧，是镇党委书记兼镇长王勇的办公室；另外四个办公室则一字排开———党政综合办、经济发展办、社会发展办和财政税务办。其中社会发展办又分设政法、计生两个工作专班。

　　“我们的机关干部全在这四个办公室下面，目前在编干部为37人，在职45人。”

　　张汉桥说，此前的2001年3月，原官埠桥镇与张公乡合并，占地200平方公里，总人口达3.3万。合并之初干部曾多达200名。

　　这正是去年咸安政改的又一个结果———大幅度撤并党政机构。

　　咸安区横沟桥镇党委书记程传利介绍，去年2月8日之前，该镇共设党委办、政府办、人大办等14个办公室，加上教育组、工青妇等单位共有63名干部。改革后，相关职能尽数转入3个办公室———党政综合办、经济发展办、社会发展办，人员仅30余名。

　　整体来看，去年的改革后，咸安全区乡镇党政机关工作人员由799名减少到341名，精简57.3%。而2002年3月市里核定给该区的编制为433名，首次出现缺编132名。

　　打工干部

　　与“五保合一”

　　咸安先后有5批将近1000名干部接受了这种锻炼，并保持每年有400余名干部在外打工。就此区乡两级财政可节约硬性财政工资支出300万元，办公费用100多万元。

　　如此大幅度的机构精简，人员安置显然是一个问题。事实上，宋亚平在政改实施前的数年间已进行了两种铺垫。

　　其一是“选派干部南下打工”。

　　2001年2月，咸安第一批共187名干部外出沿海发达地区打工。区政府开出的条件是：每月发150元生活费，两年内不许回来。

　　区委组织部外派办的徐炎良介绍，咸安先后有5批将近1000名干部接受了这种锻炼，并保持每年有400余名干部在外打工。就此区乡两级财政可节约硬性财政工资支出300万元，办公费用100多万元。

　　“洗脑”是干部外派的另一种效果。

　　宋亚平当时的秘书张拥军是首批外派干部之一，两年后他回到咸安，并在去年竞选担任永安办事处党委书记兼主任。永安办事处的一位工作人员说，张主任现在很少出现在办公室，大部分工作时间他都在外地招商。而今年咸宁市统计局对全镇68个乡镇办的综合经济实力排名，永安办事处名列“十强”。

　　桂花镇党委书记镇权也有同样的经历。他把“城市经营”的思路带回了咸安———该镇有条街道，一下雨就成了淤泥坑。镇里拿不出修路的100多万元钱，镇权则对外宣布：谁修路，谁就可以获得道路两边的商业开发权。结果投资商自己找上门来。路修好了，镇政府还赚了十多万。

　　宋亚平证实，去年全区改选的12名乡镇“一把手”中，打工干部占5名之多。

　　另外一种情况是，咸安区一位原教育局局长外出后被聘为校长，年薪12万。宋亚平安排了一个副区长的职位等他回来，但还是被拒绝了。

　　徐炎良介绍，在咸安头两批共220名打工干部中，没有回来的和回来又走的占了30多个。

　　打工干部甚至“已成为咸安的一个品牌”，区委宣传部一位官员说，现在浙江一些私营老板甚至主动打电话来要干部。这位官员表示，“打工干部不仅在外宣传咸安，还成为我们招商引资的中坚力量。”

　　更早的一项铺垫措施推行于2000年4月，宋亚平上任咸安不足一年，即在区内力推“五保合一”，全区所有用人单位、所有工作人员，按要求必须参加养老、医疗、失业、工伤和生育五项保险。干部每人每月要扣工资额的5％缴纳保险金，单位则出大头。

　　当时有单位经济紧张，区财政便出面垫资。仅此一项，区财政就一年拿出1300多万，占全区可支配财力的近四分之一。到当年底，咸安有438个单位、3.1万多人参加了社保，参保率达90％，参保者一个月可以领取210元的失业保险。

　　咸宁市委宣传部一位科长介绍，这个被当地人称为“劫富济贫”的政策实施后，湖南、安徽等地纷纷前来取经，宋亚平也由此赢得了省委和市委的信任。

　　“一定程度上解决了‘打工干部’的后顾之忧。”宋亚平本人将“五保合一”比喻为改革的“减震器”和“安全网”。

　　洪班义与

　　镇政府的谈判

　　去年，洪所在的镇城建站撤销，与房管所合并为“城建服务中心”，但实际上这个服务中心的具体职能已被转入镇政府下设的社会发展办，中心能存续到今年实为“过渡之举”。

　　然而，两项铺垫措施的顺利执行并不能完全避免改革所带来的利益冲突。3月27日，横沟桥镇原城建服务中心职工洪班义和他的16位同事将与镇政府展开一场谈判。

　　洪所在的城建服务中心共有工作人员17人，其中编制干部4人，合同工13人。他本人已有26年工龄，2003年10月他的收入为955元。以往，该站里一年能收15万元的城建配套管理费，发工资用掉8.9万元，其余上交镇里。“日子过得舒舒服服。” 洪班义说。

　　今年3月3日，分管城建工作的副镇长李伟宣布，即日起中心所有人员停发工资，停止上班，等待月底的处理意见。

　　洪班义至今没有领到今年1至2月的工资。但他仍然认为对于这个停职通知事先毫无征兆。3月中旬，他和同事们向镇政府提出了三点申请：一是发放今年前两月的工资，二是同意全体职工轮岗上班，三是本月27日与政府面对面谈判。

　　“如果谈判结果不理想，我们甚至要考虑对簿公堂。” 洪班义说。

　　在洪班义和他的同事所面临的困境背后，实际上是咸安对乡镇“七站八所”的职能改革。去年，洪所在的镇城建站撤销，与房管所合并为“城建服务中心”，但实际上这个服务中心的具体职能已被转入镇政府下设的社会发展办，中心能存续到今年实为“过渡之举”。

　　目前，咸安的“七站八所”改革分三类进行：

　　一类是有财政全额拨款的，如财政所、派出所等，分流超编人员，严格核定编制。对法庭、工商所等不再每乡必备，实行区域设置；

　　二类是差额拨款并存在部分管理职能的站所，如城建、房管、畜牧等，撤并后收回其行政管理职能；

　　三类则是对既无管理职能又无财政拨款的单位，通过清产核资，转为自负盈亏的经营经济实体。这一模式现已在咸宁全市推广，并成功整体转制30个站所，精简人员760人。

　　横沟桥镇计生站转制为计生服务站后，原先承担的婚检、节育等，由乡镇办会同区计生局向社会公开招标，开销则由原来的7.2万元降到了6万元。在计生办主任刘琼看来，改革一举两得：节省了经费，提高了服务质量。

　　镇里的畜牧站则改为畜牧兽医服务中心，政府将定量防疫工作包给该中心，如果中心能按合同完成指标任务，政府支付2.8万元防疫费。而改革前站里除了这2.8万元专项费用外，还能获得3万元的固定财政经费。

　　咸安区财政局副局长吴裕舜算了一笔账：咸安区乡镇机关及事业站所改革后，节省开支431万元，其中工资性开支节省295万元，费用性开支节省137万元，直接节减财政支出133万元。仅计生这一块的经费，全区已由改革前的195万元减少到75万元。改革的直接收益得到了市委的肯定。

　　干部身份置换

　　的财政瓶颈

　　站所干部职工身份置换时实行一次性经济补偿，县级财力无力负担，需要上级财政给予支持；全区乡镇办的站所共797人，补缴养老保险费同样也需要一大笔资金。

　　目前，洪班义所面临的另一个困境是，1998年开始，他的保险就再未缴过。区建设局不愿出这笔钱，理由是人、事、权现已下放，这钱应该由镇财政出。而镇政府也以“镇级财政压力大”为由，拒绝交纳保险金。

　　横沟桥镇计生办主任刘琼也“很头疼这个问题”。2000年全区搞“五保合一”时，该镇计生服务站的4位工作人员没有纳入其中，现在补缴人均需要8000元。区计生部门与镇政府均不愿承担这笔资金。

　　而宋亚平调离咸安时，一些正在外面打工的干部颇有微词。

　　“我们是为改革付出了代价，宋亚平又付出了什么代价？”一位正在武汉打工的咸安干部说，他最担心的问题，是谁来替宋亚平履行他的承诺。

　　事实上，这些个案的背后是咸安政改所面临的资金困局。

　　2003年年底，湖北省委出台了《关于推进乡镇综合配套改革的意见》（亦称“17号文件”），提出在全省推广咸安的模式。

　　3月12日，咸宁各县市区书记、部分乡镇党委书记参加了市委召开的横沟桥镇现场会，会上，咸安现任区委书记王玲坦承改革面临两大难题：一是站所干部职工身份置换时实行一次性经济补偿，需要大量资金，县级财力无力负担，需要上级财政给予支持；二是全区乡镇办的站所共797人，补缴养老保险费同样也需要一大笔资金。

　　目前，横沟桥镇12个站所共116人1763年工龄需要买断。按保守标准平均每年工龄800元计算，共需买断资金141.04万元。

　　“这部分资金从哪里来？一是通过对原站所的资产重新评估，以资产存量面向市场公开拍卖自筹一点，二是盼望上级支持一点，再有就是镇里想方设法解决一点。”横沟桥镇党委书记程传利说。

　　事实上，房产几乎成了站所改革后的惟一资产。横沟桥镇文化广播服务中心的一栋两层大楼除二楼留下一半用于办公外，其余的全部出租。其中一楼临街的门面，开了一家音像店、两家首饰加工店和一间面馆。

　　另一个问题是站所的负债，横沟桥镇畜牧兽医服务中心此前在107国道旁建了一栋三层大楼，至今负债超过20万元，中心只好将四个门市分包给个人。

　　咸安区财政局副局长吴裕舜披露，2003年12月，咸安村级财务清理结束，共锁定债权2519.39万元，债务11970.6万元。全区乡镇净负债达1.96亿元，乡镇平均负债高达1630万元。

　　区级财政同样不乐观，2003年咸安财政支出为1.7亿元，其中工资占70%，公用经费占5%。2003年的财政收入为1.6亿元，本级可支配资金仅7500万元，近亿元缺口全得依靠上级财政转移支付。

　　今年年初，王玲上任咸安区委书记后，提出咸安要努力成为全市最早解决这一财政瓶颈的区县。她正在做一个大胆的尝试，即争取成为湖北省财政厅的试点区县，提前转移支付，争取在3年内买断干部的身份。

　　对于站所的债务问题，咸宁市委书记李明波的设想是：锁定债务，其中县管站所转上级主管局、乡（镇）管站所转入乡（镇）政府。“先挂起来，今后再逐步化解”。

　　改革能否

　　孤点突破？

　　一个显而易见的事实是，条块分割是中国基层政府格局的基本特征，咸安乡镇机构的大幅撤并，不可能不牵涉到与上级职能部门的接口问题。

　　2003年10月22日，宋亚平曾在咸宁市委一次会议上做报告总结改革经验。当时，市计生局一位负责人站起来说，他认为咸宁的改革对计生工作冲击很大，横沟桥镇原计生办归到镇社会发展办后，仅安排4个人，人员供需不平衡。

　　“这不是我们有意见，是省计生系统的领导对我们提出了批评”。这位市计生局负责人当时这样说。

　　一个显而易见的事实是，条块分割是中国基层政府格局的基本特征，咸安乡镇机构的大幅撤并，不可能不牵涉到与上级职能部门的接口问题。大幅精简后的乡镇工作人员，目前仍要面对上级各条线部门的工作安排。

　　3月15日，官埠桥镇党政办刘秘书说“我们镇的面积大，人口又多，就现在的人手确实有些应付不过来。”

　　在咸安区的上级咸宁市，这个问题在市委书记李明波的支持下得以缓解。咸宁市建设局一位官员回忆说：“李明波同志曾明确表态，对改革后出现的乡镇机构设置与市直部门不对口问题，职能部门不干预、不挑剔，并要主动配合。”

　　即便如此，咸安政改要守住防线仍非易事。

　　一位当地官员介绍，咸安区委宣传部精简机构，将文艺科并入宣传科，但在省里的检查中被扣了4分。

　　扣分可以承受，财源却万万断不得。咸安将乡镇财政所撤销时，一直瞒着省财政厅。去年一次在省里开会，湖北省财政厅厅长对宋亚平说，希望他探索一下乡镇财政管理体制新路。宋这才答道：“报告首长，我已经把你的财政所给干掉了。”

　　但在此后的区财政部门改革中，宋亚平不得不吸取“教训”。横沟桥初期的改革只设了三个办公室，后来又增加了一个“财政税务办公室”。

　　3月16日，原任横沟桥城建站站长的洪班义也对改革的合法性提出质疑，他手拿一本新式《土地使用证》说：“这证是镇里自己印的，老百姓拿了这样的本本，一旦打起官司连法律依据也没有。”

　　改革前，横沟桥居民建房用地的《土地使用证》，盖的是“咸宁市咸安区建设局村镇建设审批专用章”。现在却由镇政府直接发证，盖“咸宁市咸安区横沟桥镇人民政府城镇建设发证专用章”。

　　事实上，咸安政改之后，城建部门的垂直管理体系在乡镇一级被打破，湖北省建设厅一位官员对此表示了不同看法：“这样的改革会给镇政府很大的权力空间，搞不好他们借权发财。”

　　“我们担心咸安区的改革是否会成为‘孤岛’，导致反弹。因此，我们请求省领导做好有关部门的工作，防止部门干预。”2003年4月，咸安区委在一份递交给湖北省委的报告这样写道。

　　■ 对话“咸安改革是我们的一张王牌”

　　咸宁市委书记李明波认为宋亚平上调是上级对改革的肯定

　　在下属的眼里，咸宁市委书记李明波“行事十分低调”。倒是他的老部下———原咸宁区委书记宋亚平，却成为全国媒体广泛关注的“政治明星”。

　　2004年1月1日，宋亚平调任湖北省委政策研究室副主任。人走政息，这在中国的一些地方几乎成了一道铁律，宋亚平的去留一度成为事关咸安改革命运的敏感话题。

　　李明波没有让这一敏感话题悬置太久。从本月起，他决定在全市范围内推广“咸安模式”；同时，他又反复叮咛王玲：“咸安改革的旗帜不能倒，力度不能减，措施要完善，经济要发展”。

　　记者：在过去的4年时间里，咸安进行了一系列的激进式改革，您如何评价这些改革的成果？

　　李明波：咸安的改革实际是当成咸宁市委的一张王牌来打的。我们对全市有一个统一的考虑，比如赤壁市，它的王牌是发展经济，通城县的重点工作是搞好扶贫。

　　记者：那您又如何评价宋亚平？

　　李明波：我十分认同这个干部，他有改革精神。去年咸宁有一个可以选拔干部到省里工作的指标，市委首先推荐的就是宋亚平。不过，论资格宋亚平不是咸宁最老的，论政绩赤壁比他管理的咸安区要强，甚至民意测评宋亚平也未必在前面。为什么我们要一致推荐他呢，这有一个导向问题，我们就是要重用有改革精神的积极分子。

　　记者：很难想像宋亚平在改革中所面临的阻力？市委给了他哪些帮助？

　　李明波：市委首先是十分支持他。比如他提出的干部南下打工，当时我就表态同意，并特意召开常委会讨论。第二，市委一直努力为他创造一个良好的改革环境。咸安的改革遭到不少市直部门甚至省直部门的异议和反对，如果他在县里搞，不一定能取得现在的效果。还有一点也非常重要，对于改革的具体方案，市委一直参与制订并给予指导。像党政领导一肩挑，就是因为我个人就这样特殊的经历。

　　记者：有人说，咸安的改革带有宋亚平强烈的个人色彩，所以他调离咸安时担心改革会停滞不前甚至倒退。

　　李明波：这完全没有必要。参与咸安改革的干部有上千名，这不是一个人在搞改革。如果是一个人在改，那大家都成了被改革的对象。作为原来的区委书记，宋亚平同志对改革起到了关键作用，但改革的成果绝不是哪一个人的。

　　他调至省委去，实际是上级对咸安改革的一次肯定。我对新上任的咸安区委书记王玲说过四句话：咸安的改革旗帜不能倒，力度不能减，措施要完善，经济要发展。在这方面，咸安新上任的这位女书记做得很不错。

　　记者：改革要深入，难点包括哪些？

　　李明波：有两个难点一直困扰我们。一是干部的分流问题。屈指算一下，咸安的干部打工都打了快5年了，但很多人的名字还在我们的编制花名册上，他们的身份还没有真正置换。目前咸安和通城正在跟省财政厅签订一个协议，准备提前转移支付，在三年之内把多余的人全部减下去。不过，这项工作到底该如何操作，目前我们还没有方案，还得好好研究。

　　记者：第二个难点又是什么？

　　李明波：乡镇改革势必会影响到县直机关以及市直机关，这是改革最难的问题。目前咸宁市在科技局直属的几个单位进行了改革，把原来许多职工的“空饭碗”变成了“自助餐”。下一阶段我们将加大这一工作的力度。

　　记者：去年年底，湖北省委出台了17号文件，但咸安的试点工作是在这一文件出台之前就已经展开，中间会不会存在矛盾的地方？

　　李明波：原则上的矛盾不存在，因为省里的这份文件就是根据咸安以前的改革做出来的。但也有些小小的矛盾，比如17号文件规定乡镇一级不再设立政协机构，而我们保留了乡镇政协。这个问题上是可以灵活的。

　　■ 人物：宋亚平其人

　　1957年，宋亚平出生于湖北省赤壁市。1986年武汉大学硕士毕业后，他被分配到湖北省政府研究室。两年后，他成为当时湖北省政府第一个辞去公职者。

　　宋亚平回忆，当年他怀揣老婆给的280元钱，乘火车到了广州。三天后，280元钱用了90多块。无奈之下，他到一个长途汽车站替别人扛包，扛了9天，“第一天赚了17块，那是我一辈子含金量最高的收入”。

　　此后，他相继在广州、深圳等地卖过报纸、送过盒饭、贩过蔬菜。“那个时候谁都能欺负我！那个时候我也想，如果有一天让我主政一个地方，我一定对这些职能部门的大小官吏严加管制，不让他们欺负老百姓。”

　　“那个时候”，是宋亚平自认为在社会最底层的时候。这让他广泛接触社会底层，广泛了解社会弱势群体，以致于他形成了一个思维定势：凡干部和老百姓发生矛盾时，他的第一个反应就是干部出了问题。

　　“如果没有我亲自打工的经历，可能就没有咸阳的干部打工。”宋亚平坦言这两者间有直接的联系。

　　经商赚到钱后，宋亚平回武汉再攻学业，并于1993年获得华中师范大学历史专业博士学位。

　　1993年4月10日，海南省洋浦开发区成立。经国务院批准，洋浦确立为同时享有特区、开发区、保税区和高新技术园区各项优惠政策的经济开发区。

　　曾留学瑞士8年，时年46岁的博士江上舟就在这种背景下就任“特区中的特区”的行政首脑。这里积累的经验，在10年中陆续推上中国政治改革的前台，公务员招考、集中采购、公共财政……甚至深圳后来拟尝试的行政三分制，都有洋浦的“身影”。

　　宋亚平当时奔赴海南洋浦，成为江上舟的主要助手之一,参与了这场名闻全国的“洋浦实验”。

　　1998年，“洋浦实验”以失败告终。同一年，湖北省到沿海发达地区选拔干部，正要寻找一个舞台的宋亚平，决定回到家乡，“施展自己的才能与抱负”。