本报记者 李立 谢远东

　　3月31日，中电通信科技有限责任公司(以下简称中电通信)诉上海浦东出入境检验检疫局行政处罚案二审在上海市第一中级人民法院开庭。旁听席早早地就坐满了，以致审判长示意合议庭其他成员，给站着的旁听者搬来椅子。

　　单就案情来说，这起“民告官”案似乎有点简单，但它却不乏看点，这一次的庭审就足足激辩了4个多小时。

　　150.46万元，这是上海检验检疫系统迄今开出的最大一笔罚单，每天还在以4.5万元的金额往上滚

　　上海检验检疫系统行政诉讼第一案

　　中电通信，是第一家在纳斯达克上市的中国民营企业———中国侨兴电讯工业有限公司的控股公司。这家手机厂商一向低调，最近却因一起“民告官”官司，不经意间打破上海检验检疫系统行政诉讼的零纪录。这一案件更为上海检验检疫“报检行诉第一案”，一时间成为媒体追逐的热点。

　　中电通信起诉的原因是不服上海浦东出入境检验检疫局对其开出的一张数额达150.46万元的罚单。这张罚单，是上海检验检疫局系统迄今为止开出的最大一笔罚单。

　　事情的原始起因其实很简单。

　　去年1月底，中电通信进口了两批手机散件至上海，货物目的地是中电通信在上海的组装工厂。中电通信委托报检公司中外运华东分公司于1月28日向上海机场检验检疫局报检，但该公司却将报检单上的“货物目的地”一栏误填为公司的注册地“北京市海淀区”。

　　上海机场局因此向中电通信出具了入境货物调离通知单，并告知中电通信及时与目的地检验检疫机构即北京局联系。

　　此后，中电通信在3月19日向北京局申请将商检事宜转回上海。4月15日，在中电通信提出检验申请、上海浦东局上门检验时，发现中电通信已对进口手机散件进行加工生产，因此作出行政处罚，认定中电通信未经检验就擅自加工装配使用进口手机成套散件违法并处罚款。

　　中电通信不服处罚，先后申请行政复议和提起行政诉讼，至今未缴罚款。按行政处罚法规定，逾期缴纳罚款的，每日按罚款数额的百分之三加处罚款。这样，中电通信须缴纳的罚款及因逾期被加处的罚款共计已达800多万元，而且数额还在以每天4.5万元的金额往上滚。

　　批准处罚的是副局长，而行政复议的是正局长

　　中电通信质疑上海局是否“自己做自己的法官”？

　　这一质疑备受社会关注。

　　据中电通信律师童明友介绍，在进入诉讼程序后，中电通信才发现浦东局作出的行政处罚决定经过了上海局的审批。中电通信在毫不知情的情况下，2003年9月向上海局提出了行政复议。童律师认为，上海局在复议中是在“做自己的法官”，“因为如果没有上海局的参与批准同意，就不可能作出行政处罚决定书”。这对中电通信来说，等于空耗了法定复议权利。

　　浦东局在二审法庭上称，处罚决定是由浦东局独立作出的，向上级机关请示、审批实际上是上级机关对浦东局处罚工作的审查和把关。上海局执法大队的工作人员是浦东局向上海局借调的。上海局设置了独立的行政复议委员会，不受其他干扰。

　　媒体还普遍报道了上海局有关人员就此作出的解释：“批准处罚的是副局长，而行政复议的是正局长，他们遵循了行政处罚和复议相分离的原则，没有不妥当的地方。”

　　对此问题，中国政法大学行政法教授高家伟认为，这要具体看权力分配的行使过程。同一个权力如果由上下级行政机关分阶段各有侧重地行使，应视为共同作出行政行为。这是个实质标准，学界普遍认同；如果审不审批根本不影响决定的作出，那就不能视为上下级机关的共同行为。

　　类似的问题，在行政执法实践中也是一个普遍存在的问题。记者注意到，不久前国务院法制办公室就有专文答复。在该办主办的中国政府法制网站，可以查看到一则国务院法制办公室《关于不服行政机关根据上级行政机关认定审批行为作出的具体行政行为申请行政复议有关问题的复函》，全文如下：

　　国家工商行政管理总局：

　　关于不服行政机关根据上级行政机关认定审批行为作出的具体行政行为提出的行政复议申请应当由谁受理的问题，你局来函提出：“为体现行政复议的公正和层级监督的意义，如当事人直接向审批机关的上一级机关提出，该上一级机关可以受理。”对此，我们没有不同意见。

　　另外，童律师认为：“上海局作出的行政复议决定书居然未指出处罚决定书中的一大明显告知错误———将法定的3个月诉讼期限缩短为60天，这无疑是其既当运动员又当裁判员的角色所决定的。”

　　我国行政法学会会长应松年教授近日接受《财经时报》记者采访时说，中国的行政复议制度确实存在缺陷。行政复议一般是在系统内部上级对下级的行政行为的复议，上级法制部门如果不参与具体业务，复议可能保持公正，但是实际上大部分有联系。“不中立就有导致不公正的可能。尤其是一些处罚比较大的行政执法案例，往往向上级请示批准”。

　　应松年认为，应该邀请一些懂专业的独立人士参与行政复议；行政复议的结果不会影响行政诉讼的判决。

　　浦东局：1月28日不是报检，仅为申报，只是加快通关提供的放行手续。中电通信：1月28日的报检是上电脑联网的，上哪逃避去？

　　是逃避检验还是抢商机

　　双方面对争议不大的事实，在定性上却针锋相对，焦点主要集中在中电通信是4月15日才报检还是1月28日就曾报检？期间是否在及时联系检验事宜等。

　　二审中，浦东局坚持认为中电通信的报检时间只有一个：4月15日。

　　中电通信则认为，1月28日已向机场局报检。至于4月15日再次申请检验，是因货物检验手续被调往北京后又转回上海的结果。

　　浦东局：1月28日不是报检，仅为申报，只是为加快通关提供一个放行手续。当天发生货物目的地误填情况或要求在上海检验，中电通信应向机场局说明情况并要求变更，但中电通信没有提出这一要求。根据中电通信的填报将货物检验转至北京并无过错。

　　中电通信：将中电通信的货物检验手续调到北京，一是企业无从知道相关的规定，二是它是引起检验延误，货物不能组装发生损失中电通信无法承受，为减损被迫组装的直接原因。

　　浦东局：中电通信作为专业生产手机的厂家，经常进行货物进口的业务，中电公司应该很清楚相关的程序。中电通信这样做不是第一次了，曾被北京局罚过，其行为有主观上故意逃避检验的嫌疑。中电通信因其自身失误引起延误商检后果应当自负。

　　中电通信：1月28日的报检是上电脑联网的，上哪逃避去？其后，中电通信也不是没有与北京局联系。因为IT产品生命周期紧迫，是调离货物检验手续才引起了被处罚行为的发生。

　　法庭上，双方观点交锋激烈，各执一词。

　　有学者认为，通过这一案件，对行政机关来说，是否可以检讨一下行政程序设置能否更加有利于所服务的当事人产业；对企业来说，也要深刻反省自身，切实树立守法经营观念。

　　此前，中电通信的行政复议和行政诉讼一审，均告败诉。

　　31日，此案当庭并没有宣判结果。最终结果的作出，这些疑问就该有了答案。不仅是涉案的中电通信和上海检验检疫方面，还有更多的人士都在等待着这个答案。