业内外人士对我国电价及电价管理体系一直有颇多非议，电价之乱不仅给电力监管带来了诸多不便，消费者更是叫苦不迭。而对新一轮电价改革，电价专家、国家发改委经济研究所副所长刘树杰一语道破天机：改革最终不是为了降价，而是让电价结构更科学。

　　□ 国家发改委经济研究所副所长 刘树杰

　　□ 中国改革杂志社记者 刘 萍

　　不能以电价高低推断其合理性

　　考察目前的电价水平，首先要看电价结构，应该说，东高西低分布的态势比较合理，而终端售价中的用户分类差价，我个人认为总体上不合理。因为，在相当程度上，用户分类差价不反映成本，与用户对系统造成的成本耗费不相符。事实上，多年延续下来的这种分类方法取决于用户的承受能力和政治因素。最典型的如商业电价0.7元，商业为什么电价最高？有什么根据？按照价格理论，以用户的支付能力来确定标准、收取费用，这属于价格歧视。现在居民电价与大工业电价为同一个水平，而一般来讲，居民电价应该比大工业电价高一倍才算比较合理。

　　目前，电力行业回报率低，特别是有的省或区域电网，基本上没有投资回报，有的地方甚至还亏损。我国电价总水平到底是高还是低，有很多种说法。我个人认为，我国的电价如果以汇率为基础，明显低于多数发达国家；如果以购买力平价为基础，接近于多数发达国家；如果以投资回报率为基础，明显低于多数发达国家。正确的评价方法应该是参考投资回报率，但是，由于我国电力企业成本合理性难下结论，回报率指标并不能完全说明问题。所以，我认为把电价作国际比较没有太多的实际意义，重要的是看国内资金投资电力行业后，能不能拿到应得的回报，这是判断电价高还是低的最主要的因素。关于我国的电价到底合理不合理，现在的电价水平到底怎样评价，结论要取决于最后的成本监管和成本完善。

　　决策权过于集中 决策程序太随意

　　从我国电价决策权的配置来看，横向与电价有关系的包括物价部门、计划部门、财政部门、经贸委（地方），纵向是指中央、地方、省和市的关系。现在是“统一领导、分级管理”，或者说是集中审批、委托管理。从制度规定上看，所有的电价都要通过国家审批，但实际上，绝大部分初级的或基础性工作都在省一级完成，因此，可以说是终审权集中、初审权下放。

　　电价决策过程可归纳为三种形式。一是企业申请，所在地物价部门协调，然后报上一级物价部门批复；二是地方政府申请，国家发改委协调，国家发改委批复；三是上级领导批示，物价部门贯彻执行，这种方式在北京层面上有，省级也有。

　　从参与决策的相关主体来看，不同类别电价参与的相关主体也不同，如居民电价，主要采取听证会形式，参与决策的主体包括政府、电力企业、消费者代表和其他的社会力量（一般指专家学者）；其他用户电价的决策主体基本上是发改委、地方政府、电网公司三家；上网电价的决策主体，主要是国家发改委、地方政府、电网公司、独立发电企业，这四者之间要相互协商，相互独立。

　　如果从评价决策机制来看。关于权力配置，我认为横向间职能过于分散，形成了部门间的互相迁就，效率很低；纵向间权力过于集中；而决策的程序，则是过于简单、随意。关于决策相关主体，我认为消费者力量太弱，这里的消费者不仅是指居民消费者，居民消费者虽然很弱，但在居民电价上并没有吃亏。而居民电价相对偏低，对经济结构、产业结构都有不利的影响。发电公司可以归为非居民消费者，发电公司相对于电网公司也是消费者，是电网的消费者，它的力量也太弱。因此，发电公司的利益缺少适当的反映渠道和沟通机制。

　　“竞争性市场结构+强管制”体制悖论

　　首先是体制与理念落后。我国竞争性的市场结构已经形成，而反映在电力上则是“竞争性市场结构+强管制”的体制悖论。厂网分开的目的是建立竞争性市场结构，只有厂网分开而无市场竞争，其结果之一是整个社会的交易成本大幅度提高，有人说电力改革改来改去，看到的就是交易成本上涨。如果放到整体的环境中看，这个说法显然是不对的，但就目前的时间段来说，它是符合实际的。11大集团公司成立之后，管理层次多了、企业多了、管理人员也多了，于是成本就上去了。另外，企业成了单独的主体，要自己去跑物价、跑计委等部门。如果实行强管制，每个电厂都有自己的电价，这种一厂一价，又会与电网体制相冲突，因为统一调度和一体化在体制上才是相区配的。另外，分散和多元化会带来监管对象的增多。过去一个政府部门就管一个公司，许多问题可以通过公司内部化来解决。现在政府部门要面对很多公司，同时应对很多的主体，怎么对付得了？这就容易出现草率决策。

　　总体上看，旧的电力体制难以持续，面临方向选择：或市场化，或重回垂直一体化。我们在市场经济体制不健全的基础上，搞了一个“前卫的”电力改革。由于强管制和竞争性市场结构在体制上是相悖的，而我们经过八十年代中期以来的多家办电，事实上使发电侧形成了竞争性格局以及多元的市场结构，但相对应的不应该是强管制。另外，我认为，即使不搞电力市场化，我们的电价体制，包括整个电力监管体制也急需改革。所以，虽然发达国家电力体制改革的核心内容是引入竞争，是市场化。但我国电力改革面临两方面的问题，一是市场化，二是监管的现代化。