本刊编辑部

　　编者按：由“电荒”引起的争论已经并不重要，面对“经济发展、电力先行”的紧迫任务，更重要的是我们必须直面电改所面临的核心问题，并寻求下一步改革的突破口，2月7日，由中国改革杂志社举办的“中国电力发展与改革”的研讨会上，专家们对现阶段提出了尖锐意见和中肯建议，但就改革要点和方面达到共识——

　　改革是发展的动力

　　改革促进了电力行业的大发展

　　冯飞：回顾我国电力行业快速发展的轨迹，背后都有重大的体制变革。

　　1997-1998年之后，一些地区出现了供大于求的局面，垂直一体化垄断的缺陷就突出了。独立电厂在和垂直一体化、政企合一的电力部竞争中出现了不公平问题。1998年，国家电力公司成立，就是为解决这一问题。

　　刘树杰：当时，电力体制是竞争性结构和垄断性结构并行。一体化公司以外的独立发展企业已经占总装机容量的50％以上。电厂的所有权关系很复杂，中央的、地方的、中央地方合资的、外资的，集资的等等。

　　这时，再用强管制就解决不了问题，资源也不能优化配置。低成本电难以进入市场，没法调节。利益多元化，统一调度就难了。当时面临着十字路口。或者进一步市场化，或者回到一体化。

　　冯飞：从历史的回顾可以看到：第一，厂网分开、竞价上网是中国电力体制改革的内在需要，要解决当时出现的垂直垄断和政企不分的问题。在这个过程中参考了电力市场改革先行国家的具体做法；第二，体制改革要从过去单纯解决发展问题，转到兼顾发展并同时解决资源配制的效率问题，兼顾微观效率和宏观体制的效率。

　　电改要解决什么问题？

　　刘树杰：电力市场化，很多发达国家没有搞，发展中国家搞的更少，我们这么大、这么复杂的国家，搞了这么前沿的改革。风险是不可避免的。

　　国外电力改革主要是四方面：第一是交易模式的转换，要以竞争为核心。第二是行业分拆，从垂直一体化到厂网分开。终端销售也可以分开，英国、北欧几国发电公司可以收购配电公司。第三是企业重组，建立竞争性的市场结构。英国是完全拆分，美国和我们类似，我们叫多家办电，他们叫“第三方进入”。第四是建立监管机构，核心是电价。电力行业是“发输配售”一体的，存在系统性风险。所以，发电侧、供电侧依然有监管的问题。

　　“电荒”不制约改革，改革有条件推进

　　冯飞：目前出现的“电荒”，实际上反映了过去强计划、强政府管理制度上的缺陷。其他国家如英国，以及美国加州出现的问题，都是因为在竞争性的电力市场的条件下，有效的投资激励机制没有形成。

　　我们电力体制改革一年，最大的成绩是投资激励机制已经形成了。供求关系紧张，竞价上网可能会使价格走高，同时也吸引了投资，新成立的五大电力公司都在做投资规划，大家批评“盲目投资，跑马圈地”。但当初我们担心没有人投资的问题，没有出现。因此，目前电荒并不是制约改革的一个重要问题，完全可以再进一步的推进改革。这是在很多人想投资的情况下出现的问题，这反映了政府的强管制，不让市场机制发挥配制资源的基础性作用。解决行政性垄断，应是改革的突破口。

　　丁宁宁：本质上是价格问题。如果还按照过去国电公司长期不变的上网电价，民营资本还愿意进入吗？加州把终端价格限制死了，不管供电方如何引入竞争，也都不会有人投资。

　　刘纪鹏：不能说这次电荒跟电力改革有多大联系。但当时作出“电力没有问题”的判断，就是改革急于求成的思路在作祟。改革需要一个宽松的环境，在“电荒”情况下很难推行竞价上网。

　　关于安全运营风险，中国和美国性质是一样的。为什么咱们没有出现美、加的大停电？大家都是小马拉大车，但我们拉不动敢扔人（拉闸），先扔国有企业，再扔政府，再扔乡镇企业。电网要留备用容量。大电网要有10％，小电网要15%-20%的备用容量。现在基本上是满负荷运转。有的省还不顾大局偷偷下载，导致频率周波不稳。波动大于3%就很危险。尽管这么拉闸，电网安全还是有隐患。

　　现在急需解决“电荒”，各地又是大干快上，跑马圈地，争当老大，如果没有统一规划。三年后会是怎样的局面？

　　对这一轮电力改革的反思

　　自然垄断行业改革的基本指导思想应是加强监管、引进竞争

　　丁宁宁：第一，电力改革不能简单地归结为打破垄断。电力是自然垄断行业，自然垄断因素是无法打破的，只能从外部对利用自然垄断谋取私利的行为进行监督，限制和处罚。

　　80年代多家办电以来，除电力部下属企业外，已经有了华能公司，以及很多地方自己投资的电力公司。而国家电力部既是监管部门，又是企业，在电价等问题上很难一碗水端平。

　　当时，应当实行政企分开，将电力部改组成国电公司，赋予他保证电网安全的责任；成立国家电力监督委员会，制定一个统一公平的上网和定价规则。由于厂网完全分开存在技术上的难度，可以继续让国电公司负责电网统一调度，但要接受电监会的监督和事后裁决。

　　但当时许多专家还停留在80年代“行政性分权”的思路，采取了省电力公司模式的分割重组方案（中央企业切给省）。这样各省公司管辖区域内，电力垄断依然存在，而且破坏了原大区网的统一调度。去年缺电高峰时，由于省级电力公司各行其是，使长三角区域电网非常吃紧。

　　电力依然存在“普遍服务”问题。十六届三中全会提出经济、社会要协调发展。要保证落后的农村地区用上电，用得起电，政府就摆脱不了补贴责任。不要以为打破了垄断，电力企业就会争先恐后地去做赔本买卖。

　　为什么说自然垄断因素无法打破？这是由电力的物理特性决定的。电网容量是有限的，就像单通道走车，他在路上跑，别人就不能跑。很多人不理解自然垄断的特性，以为只要分割切块，问题就解决了。

　　第二个问题，改革是否成功，关键要看改革是否符合我国目前发展阶段的实际情况，而不应该以短时间缺电与否作为标准。

　　电价变动，电力网的铺设，都需要考虑全体老百姓的需要，而不是少数大用户的需要。国电公司和电监会分开很必要，电监会必须有几种专家，就是电力专家、财务专家和用户代表，包括大用户和老百姓代表。

　　中国的电网建设还很不完善，发展的空间和责任很大。要不断增加新的电源点，每一个电源点都要增加新的负荷，老的电网容量很快饱和，必须不断建新网。整个过程是联动的。所以现在的发展阶段，统一规划要比价格竞争更为重要。只有当用户容量相对饱和，电网容量和发电能力都有富余的情况下，厂网分开、竞价上网才能发挥作用。

　　打破垄断，首先要搞清楚垄断环节在哪里，监督的重点在那里？其实电网的垄断环节也出在接口规则的歧视上。所谓电力垄断，就是电网利用统一调度的权力，对不同的发电厂给予不同的上网资格和上网价格，给自己的发电厂更多的优惠。只要把这个问题解决了，就是打破垄断，就是改革。

　　第三个问题，即使具备了用户容量相对饱和，电网容量和发电能力相对过剩这两个条件，电价也不可能完全浮动。美国定价，也是和还本付息的长期边际成本挂钩，不允许发电商利用加速折旧提高电价。否则低收入阶层就难以承受。即使实行厂网分开、竞价上网，政府还是要对电价进行监督和管制。

　　所谓公平电价，本质上是发电商与公众利益之间的妥协。香港电网不独立，要靠购电解决供需矛盾，成本压力很大。电监会有电价委员会，公开听证解决电价调整问题。电力供应商和公众申述各自理由，政府拍板。事情不难解决。

　　如果按“政企分开，加强监管”的思路改，现在的事情要好办得多。在省为实体的基础上将国网公司独立出来是个悖论。电网和发电厂的建设需要统一的规划。而省为实体，和大区网的规划思路不可能一致。这样原来已经形成强联系的大区网就会被肢解。

　　刘纪鹏：不能一发生问题，就说厂网分开不应该。我们的缺电省和富电省，在一年中应该把握好贫电富电不同的时间段。我赞成电监会的思路，推出华东和东北，进行区域市场的试验。要坚定不移的推进，但需要有一个适当的环境。

　　电网体制，在国家，大区和省三级中以谁为主，大家有争论。我认为，以省公司为实体的体制，目前是必要的。离开地方政府的支持，省网发展非常困难。在过渡时期，不能急于取消省的法人地位。市场应该有层次。大区市场必然要形成，但应以省为依托。今后也可以提出国家电力市场目标，但不排斥大区市场的存在。

　　冯飞：没有省为实体也很难出现集资办电的效果。因为当时主要的投资主体还是省，民营经济的实力还不行，外资进入在当时的制度安排上有比较大的缺陷，外资也很谨慎。

　　怎样看国家电力公司的分拆

　　刘纪鹏：电力改革的目标是什么？是竞争，但不能分拆国家的电力主体，人为制造竞争，说是“经济上反垄断，政治上反腐败的需要”。我们一度过分否定电力，认为电力是“四大家族之首”，“电网里藏着巨大的利润黑洞”，可我们需要经过客观分析。

　　五号文出台之前讨论了五年，主要争论，是要不要保留国家电网，搞0＋4模式还是1＋6模式。如果按0＋4模式把国家的电网都取消，恐怕这次电荒还会严重，因为电力源跟不上，也无法通过电网的配置。

　　冯飞：拆分五大发电公司，基本上形成了国有企业之间的平衡问题，但并没有带来应有的竞争效应。大家都在建高楼，买汽车，提工资，都在不计成本的跑马圈地，处在一个高成本的竞争状态。在国有企业的内部预算约束机制并没有形成的情况下，我们要有新的所有制成份进来。现在的问题不是民营不想进入，而是进入不了。

　　自然垄断行业的改革，必须正确认识和发挥市场和政府的作用

　　丁宁宁：改革需要有一个稳定的、技术专家组成的综合协调机构，能够认真听取各方面意见，承上启下，保证政策的连续性。

　　电力改革应该有精巧的制度设计，让大家都觉得公平，都争着给你供电。电量不足和电量过剩的时候如何分配电量，有一整套优先顺序和经济补偿的规则。许多细致的问题，需要技术专家班子研究。

　　电力改革，本质上是一个如何处理电力网的自然垄断特性问题。要既不能以为政府万能，也不能指望市场去解决所有的问题。政府的作用，一是对自然垄断环节的监督， 否则放开了市场准入也没有平等竞争。二是用规划来引导企业，将短期经济利益和长期社会利益尽可能结合起来。

　　改革不能简单地理解为政府卸包袱。必须考虑中国目前经济发展阶段的特点。电力、邮政、电信、铁路的问题有类似的地方，不能一说打破垄断就采取分拆、分割的办法。否则，不过是把大垄断变成了小垄断。改革的成果要肯定，但也需要在实践中去吸取教训，逐渐完善。

　　政府职能转换还没有到位

　　刘纪鹏：电监会监管职能要尽快到位，规划必须加强。规划应由电监会牵头，国家电网组织落实，因为电网和电源的配置是联在一起的。中国电力真正的垄断是行政垄断。电力公司只是调度不公，但是电力改革中的大环节还没有突破。在目前电荒的情况下，行政力量还会加强。

　　冯飞：前一段改革中出现的制度性缺陷，主要是政府职能没有转换。整个电力发展运行的机制还没有摆脱强计划管制。不是价格管制、市场准入的管制职能简单的搬家的问题，而是政府职能转换的问题。

　　今后改革需要做什么

　　建立监管体系

　　刘树杰：近期的重点，应该是抓紧建设监管体系，能建市场的地方赶紧建市场。

　　监管体系是当务之急，要制定监管条例，建立分支机构。中国过去的计划和监管是两回事。现出现的很多问题，如果当初有一个略加完备的监管体系，是可以避免的。英国的一个监管机构可以直接管到一线，而中国根本没有统一的全国电网，现在的技术条件也不够。

　　电力监管委员会虽然成立了，但职能不完备，还没有分支机构。市场结构基本建立起来了，但还没有竞争，还需要管制。要搞大区监管机制，但目前省电力公司还是基础，新旧体制如何对接，还有许多工作要做。

　　冯飞：电监会是在垄断行业管制上的一个重大尝试，但现在只是做了初步的工作。电力监管的理念，要从经济性管制转向社会性管制，对电网实行强监管，对竞争性的要放松。

　　价格管制和准入管制是最重要的管制职能，目前电监会尚不具备。一是终端电价，主要考虑低收入居民的承受能力（竞价上网下，政府不需要监管上网电价）。另一个是项目规划，主要考虑因素是环境容量是否允许，而不是这个地区是否缺电。

　　丁宁宁：政府的职能要转变，从过去的清官判案变成仲裁。竞争性市场，准入和定价，需要的是仲裁机制和规则。让不让他上网，要看他接受不接受大家制定的规则。如果规定新电厂的电价比老电厂的电价高，不管你是国有的还是民营的都要执行。政府的角色是仲裁。

　　电监会首先要恢复大区网的统一调度。名义上的厂网分开以后，还是要解决同等资格、同等价格问题。调峰电站可以公开招标。电是最有规律的，核电带基荷，水电带峰荷，火电要有备用容量等等，制定一个公平合理的上网电价规则，并不是无法解决的事情。有了这个规则后，就要坚决执行。如遇到抵制要坚决惩处，把改革推向前进。如果继续屈从省为实体的既得利益，则必然导致电网的畸形发展，于国于民都不利。

　　要保证电网建设和电源建设同步，电监会有责任整合电源建设信息，为各大区电网公司的规划提供正确的信息。目前大区电网还无法和省电力公司平等对话。电监会在大区网的规划问题上，还要承担更多的责任，不要以为国网公司自己有这个本事。

　　抓紧电力市场建设

　　刘纪鹏：要推进电网独立核算，推进电价市场化。现在电源对电网统一收购有意见，认为电源应该跟大用户直接见面。

　　推进电价市场化，其前提是电网的独立价格和利润必须赶快解决。统一收过网费。竞价上网，自然形成电价的市场化。这应该在两三年之内初见端倪。电网本身的发展，要求国家电网或大区电网必须有独立的价格和利润，才能完成股份制改革，融资或上市。

　　要为成立电交所做论证。需要提前三年做准备,就电力的产业投资人、技术问题、未来的新风险由谁承担等问题，特别是三年后的电价或者一年后的远期期货交易等问题早作考虑。

　　实行全国联网，集中调度非常重要。联网应该逐步推广，特别是跨区之间应该发挥更大的作用。大区之间的交换，需要从弱连接过渡到强连接。

　　输配电分开的方向和兼顾发展的问题

　　冯飞：现在的市场结构，对发电厂而言，电网公司是单一买方，但是对售电最终用户来说，电网公司又是单一卖方。这样的一个市场还不是一个竞争性的市场结构。现在最大的问题是电价形成机制的问题，要理顺电网的价格形成机制，尽快打破这个单一买方结构。电力体制改终极目标还是终端用会能有用电的选择权，国际上也有争论。但是大用户和中型的用户放开是没有太大争论的。

　　丁宁宁：在中国这么做很难。因为无论电网还是电厂，容量都赶不上经济发展的需要。在电网承担安全责任的情况下，完全的厂网分开都没有做到，输配分开就更困难了。特别是在快速城市化阶段，输电要跟着终端用户的迁移走，电厂要跟着负荷中心走，很难一下子分开。

　　我国目前处于快速城市化阶段。这种情况20年内不会改变。因此，主要矛盾可能是需要有一个科学的规划，保证在迅速发展过程中的安全用电。前面已经说过，长期来看，电力行业收益不低，投资激励机制不是主要问题。对于大用户来说，在目前情况下主要矛盾是用电安全，选择权的问题是第二位的。

　　冯飞：竞价上网可能会使企业压低上网电价，压低成本，对环境造成影响。当初的改革设置并没有考虑到这个问题，这样，不把环境成本内生化的制度设计肯定是激励那些高污染电厂的发电。

　　高世楫：中国电力的发展，受到原材料的制约。煤炭已高度市场化了，电荒背后有煤荒的问题。煤电关系不仅要从发展角度看，还要从可持续的角度看。电力投资放开，企业出于短期经济性的考虑，电源供给就要考虑环境容量问题。能源政策和电力改革和发展是高度相关的。所以，政府职能的转变在电力行业中，不仅是价格监管、准入监管，还有电网安全、环保，能源问题，需要部门间的高度协调。

　　改革需要整体推进

　　孙耀唯：电力体制改革走过了两年历程，取得了阶段性的成果。今后的道路还很长，任务依然十分艰巨。承担改革任务的有关决策部门和具体实施单位，要切实领会五号文件体现的深化电力体制改革的深刻含义。

　　目前中央发电资产已实现厂网分开，为竞价上网奠定了良好的制度基础。值得注意的是，要防止地方发电资产过于集中，也要对电网保留的部分发电资产实行严格监管，并非只有保留在电网内的发电企业才能起到调峰、调频的作用。

　　建立区域电网公司，确立其法人主体地位，是深化电力体制改革的一项重要内容，实质是打破省间壁垒，促进电力资源在更大范围的优化配置。区域电网公司的功能建设，直接关系到区域电力市场的建立和省市县各级电网公司的定位与改组，将直接影响后续改革工作的顺利推进。

　　电力改革实现主辅分离，既是对具有垄断地位的电网企业实现有效监管的需要，也是进一步打破垄断，鼓励竞争，促进辅业单位建立现代企业制度的需要。规划、设计、勘探和施工等单位，都是电力系统不可分割重要组成部分。主辅分离不是甩包袱，而是通过改制、重组，转变经营机制，在市场竞争中获得更大发展。

　　电力供需关系的变化，对电力市场建设提出了一个新的挑战。无论是供大于求还是供不应求，市场都应发挥基础性的调节作用。关键问题是要建立一个什么样的市场。

　　电价改革是电力改革的核心。如果电价既不反映真实成本，又不反映市场供求关系，电力市场体系就无从谈起。如果输配资产边界不清，就很难确定输配电价，也就很难实行大用户与发电企业的直接购电。所以电价改革方案的落实，需要和整体改革配套推进。

　　建立有效的市场运行机制，不仅要加快区域电力市场建设，也需要加快投资审批制度改革，修改电力法，制定电力监管条条例，建立职能完备的电力监管体系。同时，对发电和电网企业，也要实现企业制度的创新。深化电力改革，需要对方案进行精巧设计，也需要对方案进行精心组织，这样，才会收获精美的改革成果。