有人认为“电力改革”机不逢时，电力短缺条件下不可能实行竞价上网，新一轮改革只会引起新一轮电价上涨，但是，实际证明，经济发展规律和旧体制滞后都迫切需要——将电力改革进行到底

　　孙耀唯

　　从2002年开始，新一轮的电力体制改革扬帆起航，与此同时，新一轮的经济增长也悄然起步。到2003年，在许多地区的高峰时段，电力供应又呈现了拉闸限电的发展势头。随着国民经济的持续增长，煤炭供应也日趋紧张，电煤之争，驱使电价进行了一定幅度的调整。看起来，似乎电力改革与电力短缺相伴而生，改革的结果就是新一轮的涨价。于是，有观点认为：改革机不逢时，电力短缺条件下不可能实行竞价上网；改革缺乏理性的设计，"破碎式"的改革只能越改越乱。一时间，人们议论纷纷，疑虑丛生，对如何继续深化电力体制改革感到无所适从。

　　事实上，我们可以理直气壮地说，深化电力体制改革的方向是正确的，目标是明确的，经过一年多的努力，已经取得了实质性的进展和阶段性成果，正在稳步地向前推进，并将会逐步产生积极而深远的影响。对此一定要有清醒的认识和正确的判断。

　　改革就是要利用市场机制解决发展中的问题

　　长期以来，我国电力工业发输配售一体化，实行的是高度垄断的计划经济体制，从燃料部、电力部、水电部、能源部，再到水电部、电力部，虽然几经调整，但都是行政权利的重新组合，在运行体系上没有本质的变化。1985年实行集资办电政策以后，打破了独家开发电源的垄断格局，在体制外，孕育了独立发电企业，促进了电力工业的快速发展，但是整个运行体系仍然没有摆脱计划经济的束缚。1997年，撤消电力部、组建国家电力公司，形式上实现了政企分开，进行了电力市场化改革的初步探索，但由于厂网不分，难以推进竞价上网；坚持省为实体，必然形成省间壁垒。加之行政审批、电价等宏观改革措施的滞后，现行的电力运行体系将越来越不适应建立和完善社会主义市场经济体制的要求。

　　在电力相对过剩的情况下，表现为亲疏不等、以邻为壑，发电机组的归属不同，电价、电量和电费结算的情况就会大相径庭；发电企业的管辖不同，即使是洁净、低廉的电力，也很难打破行政区划限制，在更大范围内进行有效流动。在电力相对短缺的情况下，则表现为急于求成、大干快上，进一步强调电力资源的省域平衡，其结果，必然会构筑新的市场壁垒，造成新的浪费。

　　电力市场化改革是一项复杂的系统工程，不可能指望一夜之间就会建立一个新的体制。电力工业不同于一般的竞争性产业，如电力产品发输配售瞬间完成；电力市场受制于网架结构、输送范围与输电能力；电力安全可以波及国家安全；电力需要体现社会普遍服务的公益性要求等。因此，如何结合电力工业的自身特点进行市场化改革确实是一个世界性的课题。正是电力工业的特殊性，自20世纪80年代，既是发达的市场经济国家，也才开始进行电力工业的市场化改革。

　　电力工业之所以能够进行市场化改革，原因是电力产品和服务也具有一般商品的基本属性，即有可以交换的价值和使用价值；除自然垄断的输配电环节外，在可竞争的发电和售电环节，可以通过反映市场供求关系的价格信号，充分发挥市场在电力资源配置中的基础性作用。

　　综观国际上的电力改革，主要是遵循了两条逻辑曲线。一是放松管制，打破垂直一体化的垄断体制，谋求电力市场自由化，从竞价上网到逐步开放输电网和配电网，将单一购买模式，转向批发竞争和零售竞争，逐步加大市场竞争力度；二是打破公益性机构的传统理念，将国有发电和配售电企业向国内外投资者进行转让和拍卖，使其实现产权关系上的民营化。

　　根据我国的经济改革实践，建立和完善市场经济，就是要建立适应市场经济要求的现代企业制度；建立统一开放、竞争有序的现代市场体系；转变政府职能，建立相应的法律和监管体系，保证市场经济的有序运行。

　　国务院5号文件根据国际电力体制改革的基本趋势和我国电力工业的实际情况，按照建立电力市场经济的基本要求，对"十五"和"十一五"电力改革提出了明确的阶段性目标与工作重点。

　　在培育市场主体方面，主要是重组发电和电网企业，实现厂网分开和主辅分离，建立适应市场经济要求的现代企业制度；

　　在电力市场建设方面，主要是建立区域电力市场，实行竞价上网，开展发电企业向大用户直接供电的试点工作，逐步实行输配分开，在售电环节引入竞争机制；

　　在宏观配套改革方面，主要是转变政府职能，设立电力监管机构，建立和完善电力法规体系，实施电价改革方案，改革行政审批制度，制定发电排放的环保折价标准，继续推进农村电力管理体制改革等。

　　按照总体设计、分步实施、积极稳妥、配套推进的原则，只要加强领导，精心组织，沿着既定的方向和目标不断前进，不断汲取各国的有益经验，根据实际情况和外部条件的变化，把握好改革的力度和重点，就一定能够有步骤、分阶段地完成改革任务，就有可能在2010年前后，建立一个政府监管下的政企分开、公平竞争、开放有序、健康发展的电力市场体系。

　　关键是理顺输配电价，建立有效的市场运行机制

　　电力资产重组,实现厂网分开仅仅是电力体制改革迈出的重要一步，当前和今后一个时期改革的重要任务，就是要加快区域电力市场建设，理顺电价形成机制，落实配套改革措施，加强法制建设和电力监管，尽快建立有效的市场运行机制。

　　一是实施竞价上网，建立公平的竞争机制。根据国际电力改革的一般路径，首先是要在发电环节放松管制，引入竞争，改变现行的上网定价制度，在区域市场范围内实行竞价上网，促使发电企业在投资建设和生产经营环节，在国家产业政策的指导下，最大限度地降低工程造价，减少经营成本。即使在电力相对短缺的情况下，也可以采取必要的措施和手段，规范市场秩序，实现“三公”调度；实行最高和最低限价制度，避免价格的大起大落；建立平衡帐户机制，保证电源和电网企业的协调发展；适时疏导电价，促进发电与销售电价形成必要的联动机制。

　　二是培育多家买主，促进大用户直接购电。单一购买模式下的竞价上网只是电力市场的初级形态，或是一种过渡形式。要通过电价反映真实的电力供求关系，还要积极培育多家购电主体，包括大的工业用户和独立的配电商。只有赋予买卖双方的选择权，在多买、多卖的条件下，才能形成反映市场供求关系的真实价格；才能通过价格信号调整电力供求关系，完全实现发电与售电价格的有效联动；才能通过双边或多边的交易形式，逐步建立成熟的期货和现货市场、物理和金融市场等高级市场形态。因此，积极推进大用户向发电企业直接购电的试点工作具有十分重要的现实意义。

　　三是规范垄断行为，确立合理的输配电价。电力改革的核心是电价改革，电价改革的核心则是输配电价的改革。没有独立的输配电价，既不利于规范电网企业与发电企业、电力用户的市场行为，也不利于对输配电企业形成合理的收入预期，扩大融资渠道，加快电网建设；研究制定独立的输配电价不仅是建立电力市场的需要，也是提高电网运行效率，加强对垄断业务监管的需要。合理的输配电价不仅要真实地反映电网建设的工程成本和输配电业务的经营成本，也要在用“成本加成”确定输配电价的基础上，采取最高限价法，形成电网企业降低成本、提高效率的激励机制。经营垄断业务的电网企业，不仅要贯彻落实社会普遍服务政策，也要在建投资和经营领域建立严格的成本约束机制，自觉接受国家的严格监管。因此，确有必要积极稳妥地推进电网企业的主辅和“主多”分离，电网企业的重组改制和输配业务的分开核算等各项改革工作。

　　四是完善法律制度，实现有效的电力监管。现代市场经济，就是规范的法制经济，打破传统的电力运行方式，建立新型的市场经济秩序，就需要在政府与企业、发电与电网、供电与用户、市场与监管之间明确各自的权利义务关系，建立新的“游戏规则”，实现思想观念和工作方式上的转变。政府要进一步加强宏观调控，转变政府职能，深化审批制度改革，加强中长期战略和规划研究，提出明确的产业政策，依法行政，促进电力工业与经济、社会和环境的协调发展；监管部门要依法履行监管职责，建立市场运行规则，规范市场竞争秩序，防止滥用垄断权力，维护公平竞争，保护投资者、经营者和消费者的合法权益，为各类主体创造良好的市场环境。电力企业之间，电力企业与用户之间也要做到产权清晰、权责明确，进一步降低市场的交易成本，提高市场运行效率。

　　与国际电力市场化改革的背景不同，当前，我国正处于国民经济持续发展、经济体制深刻变革的重要时期。我们不可能期待电力相对过剩后再去推进改革，相反，要充分利用一切有利因素，实事求是、勇于探索，正确处理好改革与发展和稳定的关系，分阶段、有重点地推进各项改革工作；在前进的征途中，坚冰已被打破，航道已经开通，即使还会出现许多新情况和新问题，我们完全有理由相信，在建立和完善社会主义市场经济的过程中，随着电力体制改革阶段性目标的逐步实现，一个统一、开放、竞争、有序的电力市场体系，一定会进一步解放和发展生产力，促进电力工业实现更高质量的健康发展。（作者单位：国家电监会政策法规部）